วิวัฒนาการการตอบประเด็น ม.112 ของไทยในเวที UPR: จาก “พร้อมทบทวน” สู่การ “หายไป” ในรายงานรอบที่ 4

ในวันที่ 9 พ.ย. 2569 นี้ ประเทศไทยมีกำหนดเข้าสู่กระบวนการทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชน รอบที่ 4 ในเวที Universal Periodic Review หรือ UPR ซึ่งเป็นกลไกสำคัญภายใต้คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UN Human Rights Council) ที่เปิดให้ประเทศสมาชิกสหประชาชาติทั้งหมดร่วมตรวจสอบ ซักถาม และให้ข้อเสนอแนะด้านสิทธิมนุษยชนต่อกันและกันในทุก ๆ 4 ปีครึ่ง

ตั้งแต่ปี 2554 หนึ่งในประเด็นที่เพื่อนสมาชิกสหประชาชาติตั้งคำถาม วิพากษ์วิจารณ์ และยื่นข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยทบทวน แก้ไข หรือยกเลิกมาอย่างต่อเนื่อง คือประเด็นเรื่องประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 โดยจำนวนข้อเสนอแนะในเรื่องนี้มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นในทุกรอบการทบทวน:

รอบที่ 1 (ปี 2554): รัฐไทยได้รับ 9 ข้อเสนอแนะ จาก 6 ประเทศ รวมถึง ฝรั่งเศส นอร์เวย์ สโลวีเนีย สเปน สวิตเซอร์แลนด์ และสหราชอาณาจักร

รอบที่ 2 (ปี 2559): รัฐไทยได้รับ 8 ข้อเสนอแนะ จาก 8 ประเทศ รวมถึง เบลเยียม แคนาดา ไอซ์แลนด์ เยอรมนี ลัตเวีย นอร์เวย์ สเปน และสหราชอาณาจักร

รอบที่ 3 (ปี 2564): เพิ่มขึ้นเป็น 12 ข้อเสนอแนะ จาก 12 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรีย เบลเยียม แคนาดา เดนมาร์ก ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส เยอรมนี ลักเซมเบิร์ก นอร์เวย์ สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ และสหรัฐอเมริกา

หัวใจสำคัญของกลไก UPR คือการที่รัฐบาลของแต่ละประเทศต้องจัดทำและยื่น “รายงานแห่งชาติ” (National Report) เพื่อชี้แจงความคืบหน้าและสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนในมุมมองของตนเอง หากย้อนดูรายงานแห่งชาติตั้งแต่รอบที่ 1 ในปี 2554 ถึงรอบที่ 3 ในปี 2564 จะพบว่า รัฐไทยได้พูดถึง มาตรา 112 มาโดยตลอด ไม่มากก็น้อย แม้คำอธิบายในรายงานเหล่านั้นจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ก็ตาม

แต่น่าสังเกตว่า รายงานแห่งชาติในรอบที่ 4 นี้ ประเด็นมาตรา 112 กลับหายไปอย่างไร้ร่องรอย ทั้งที่ 4 ปีครึ่งที่ผ่านมาเป็นช่วงเวลาที่ประเทศไทยเผชิญวิกฤตการดำเนินคดีทางการเมืองที่รุนแรงอย่างมีนัยสำคัญ มีประชาชนถูกดำเนินคดีภายใต้มาตรา 112 เกือบ 300 คน มีการลงโทษจำคุกยาวนานที่สุด มีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบพรรคก้าวไกลจากเหตุที่ยื่นแก้ไขมาตรา 112 และมีการผ่านกฎหมายนิรโทษกรรมที่ไม่รวมมาตรา 112 อีกด้วย

รายงานนี้ชวนย้อนสำรวจวิวัฒนาการคำตอบของรัฐไทยต่อข้อวิพากษ์วิจารณ์เรื่องมาตรา 112 บนเวที UPR ตลอด 3 รอบที่ผ่านมา ก่อนที่การชี้แจงในประเด็นนี้จะถูกทำให้ “หายไป” จากรายงานของไทยในรอบล่าสุด

รอบที่ 1 (2551–2554): หาความสมดุล และคำสัญญาว่าจะ “ทบทวน”

การนำเสนอรายงานแห่งชาติรอบแรกเกิดขึ้นเมื่อวันที่ 19 ก.ค. 2554 หลังเหตุการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองและการสลายการชุมนุมเมื่อปี 2553 ประเด็นที่น่าสนใจคือการที่รัฐไทยได้จัดวางประเด็นสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองไว้ในลำดับต้นของเอกสาร

ในเวลานั้น รัฐบาลไทยเลือกที่จะเผชิญหน้ากับข้อวิจารณ์เรื่องเสรีภาพในการแสดงออกที่เกี่ยวข้องกับสถาบันกษัตริย์อย่างเปิดเผย โดยระบุในรายงานแห่งชาติว่า:

“ในประเด็นเสรีภาพในการแสดงออกที่เกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ประเทศไทยได้พยายามอย่างยิ่งที่จะสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นเสาหลักแห่งอัตลักษณ์และความมั่นคงของชาติ กับสิทธิของปัจเจกบุคคลในการแสดงความคิดเห็น ปัจจุบันกระบวนการทบทวนกำลังดำเนินอยู่เพื่อศึกษาแง่มุมที่ควรปรับปรุงและแนวทางที่ดีที่สุดในการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องด้วยความเป็นธรรม

“นอกจากนี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังได้เริ่มกระบวนการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อจัดทำข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลแล้วเช่นกัน ในขณะเดียวกัน ได้มีการจัดตั้ง ‘คณะกรรมการที่ปรึกษา’ ซึ่งมีปลัดกระทรวงยุติธรรมเป็นประธาน เพื่อให้คำแนะนำแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจและพนักงานอัยการในการพิจารณาสั่งฟ้องคดีตามประมวลกฎหมายอาญา และ พ.ร.บ.ว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ พ.ศ. 2550”

ในรอบเดียวกัน คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้ส่งรายงานคู่ขนาน โดยระบุถึงปัญหาในการบังคับใช้มาตรา 112 เช่น ความพยายามในการควบคุมข้อมูลข่าวสารอย่างกว้างขวางและคลุมเครือโดยอ้างเหตุผลความมั่นคง การใช้อำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่โดยไร้แนวทางที่ชัดเจน ตลอดจนการตั้งข้อหาร้ายแรงที่ไม่ได้สัดส่วนกับพฤติการณ์ความผิด ซึ่งสร้างบรรยากาศแห่งความหวาดกลัวจนสื่อมวลชนต้องเซ็นเซอร์ตัวเอง พร้อมชี้ว่ามาตรา 112 ได้ถูกนำมาใช้จัดการกับผู้ที่มีความเห็นต่างทางการเมือง

รอบที่ 2 (2554–2559): รัฐประหาร คสช. และการเทียบเคียง ม.112 เป็นเพียง “กฎหมายหมิ่นประมาทคนธรรมดา”

เมื่อเข้าสู่รอบที่ 2 ในปี 2559 บริบททางการเมืองไทยเปลี่ยนผ่านสู่ยุคเผด็จการทหารหลังการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 การดำเนินคดีมาตรา 112 พุ่งสูงขึ้น ผู้ถูกดำเนินคดีจำนวนมากถูกนำตัวขึ้นพิจารณาคดีในศาลทหาร และเผชิญโทษจำคุกที่รุนแรงขึ้นด้วย

รัฐบาล คสช. เลือกที่จะลดทอนความรุนแรงของมาตรา 112 บนเวทีโลก โดยเปรียบเทียบว่ากฎหมายนี้มีสถานะไม่ต่างจากกฎหมายหมิ่นประมาทของบุคคลทั่วไป:

“สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยเป็นที่เคารพสักการะอย่างยิ่งและเป็นเสาหลักแห่งเสถียรภาพของประเทศ กฎหมายหมิ่นประมาทกษัตริย์เป็นส่วนหนึ่งของประมวลกฎหมายอาญาที่ให้ความคุ้มครองต่อสิทธิและชื่อเสียงของพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท หรือผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในลักษณะเดียวกับที่กฎหมายหมิ่นประมาทให้ความคุ้มครองแก่บุคคลธรรมดา

“กฎหมายนี้มีขึ้นเพื่อปกป้องสิทธิหรือชื่อเสียงของสถาบันฯ มิได้มีเป้าหมายเพื่อลิดรอนสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกหรือเสรีภาพทางวิชาการของประชาชน การดำเนินคดีมาตรา 112 เป็นไปตามกระบวนการทางกฎหมายที่ถูกต้อง (due legal process) เช่นเดียวกับความผิดอาญาอื่น ๆ และผู้ที่ถูกตัดสินลงโทษยังมีสิทธิที่จะได้รับพระราชทานอภัยโทษ”

เป็นที่น่าสังเกตว่ารายงานคู่ขนานของ กสม. ในรอบนี้ กลับไม่มีการระบุถึงปัญหาการบังคับใช้มาตรา 112 เลยแม้แต่บรรทัดเดียว ช่วงเวลาดังกล่าวเกิดขึ้นไล่เลี่ยกับการที่ กสม. ไทย ถูกลดเกรดจาก “สถานะ A” สู่ “สถานะ B” ในช่วงปลายปี 2558 โดย GANHRI (Global Alliance of National Human Rights Institutions) หรือสหพันธ์สถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งชาติระดับสากล ซึ่งทำหน้าที่เสมือน “ผู้ตรวจประเมินมาตรฐาน” ขององค์กรสิทธิมนุษยชนทั่วโลกภายใต้การรับรองของสหประชาชาติ

รอบที่ 3 (2559-2564): การทบทวนท่ามกลางกระแสการชุมนุมเยาวชน และการตีกรอบ “ความมั่นคงแห่งชาติ”

การทบทวนรอบที่ 3 ในปี 2564 เกิดขึ้นท่ามกลางสถานการณ์ที่มีเยาวชนหนุ่มสาวและประชาชนออกมาใช้สิทธิเสรีภาพในการแสดงออกและการชุมนุมเป็นจำนวนมาก โดยหนึ่งในข้อเรียกร้องของพวกเขาคือการปฎิรูปสถาบันกษัตริย์ และในวันที่ 19 พ.ย. 2563 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ออกแถลงการณ์ประกาศจะบังคับใช้กฎหมาย “ทุกฉบับ ทุกมาตรา” ที่มีอยู่ ดำเนินการต่อผู้ชุมนุม ทำให้เจ้าหน้าที่รัฐเริ่มมีการแจ้งข้อกล่าวหามาตรา 112 เพิ่มเติมในคดีเดิมที่ไม่ได้แจ้งไว้ หรือนำไปสู่การดำเนินคดีใหม่ ๆ เกิดขึ้นเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน

ในรายงานแห่งชาติรอบที่ 3 แม้ประเด็นสิทธิพลเมืองจะถูกจัดวางไว้ในหมวดท้าย ๆ ของเอกสาร (หมวด G) แต่รัฐบาลไทยยังคงเลือกให้เหตุผลชี้แจง โดยตรึงกรอบคำอธิบายไว้ที่เรื่อง “ความมั่นคงแห่งชาติ” ควบคู่กับการอ้างกลไกคัดกรอง:

“ประเทศไทยเป็นประเทศที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่เคารพสักการะอย่างยิ่งในฐานะประมุขแห่งรัฐ กฎหมายหมิ่นประมาทกษัตริย์ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของประมวลกฎหมายอาญา มีวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องความมั่นคงแห่งชาติและสถาบันของสังคมไทย ไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อจำกัดสิทธิของประชาชนในเสรีภาพทางความคิด การแสดงออก หรือเสรีภาพของสื่อมวลชน โดยได้กำหนดขอบเขตที่ชัดเจนในการใช้สิทธิเหล่านี้เพื่อไม่ให้กระทบต่อความมั่นคงของชาติ ความสงบเรียบร้อย และสิทธิของผู้อื่น

“เมื่อตระหนักถึงข้อกังวลที่มีต่อกฎหมายนี้ การดำเนินคดีที่เกี่ยวข้องจึงได้รับการดำเนินการอย่างรอบคอบตามกระบวนการทางกฎหมาย ทั้งนี้ ในปี 2564 มีกลไกหลายระดับที่ทำหน้าที่คัดกรองคดีอย่างเข้มงวด โดยคำนึงถึงผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติและความอ่อนไหวที่เกี่ยวข้อง ขณะเดียวกันยังคงเปิดช่องทางสำหรับการขอรับพระราชทานอภัยโทษ”

ขณะที่รายงานคู่ขนานของ กสม. ในรอบนี้ ซึ่งจัดขึ้นในระหว่างที่องค์กรยังคงถูดจุดให้อยู่ใน “สถานะ B” โดย เครือข่ายสถาบันสิทธิมนุษยชนสากลอยู่ บันทึกถึงการชุมนุมของนักเรียน นิสิต นักศึกษา และเยาวชน ที่นำเสนอข้อเรียกร้อง 3 ข้อ โดย กสม. ชี้ให้เห็นถึงความขัดแย้งทางความคิดที่รุนแรงในสังคม การปะทะระหว่างผู้ชุมนุมกับเจ้าหน้าที่รัฐ ตลอดจนการที่แกนนำและผู้ชุมนุมจำนวนมากถูกจับกุมและดำเนินคดีในข้อหาต่าง ๆ

รอบที่ 4 (2564-2569): วิกฤตสิทธิมนุษยชนที่หนักหน่วงที่สุด แต่มาตรา 112 กลับหายไป

การทบทวนภายใต้กลไก UPR รอบนี้ ซึ่งจะเกิดขึ้นในเดือน พ.ย. 2569 ถือได้ว่าเกิดขึ้นในช่วงเวลาหลังสถานการณ์ทางการเมือง จากปี 2563 จนถึงปัจจุบัน ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนพบว่า มีประชาชนถูกดำเนินคดีภายใต้มาตรา 112 ไปแล้วอย่างน้อย 294 คน โดยในจำนวนนี้เป็นเด็กและเยาวชนอย่างน้อย 20 คน หลายคนถูกคุมขังโดยไม่ได้รับสิทธิประกันตัว โดยปัจจุบันนักโทษการเมืองกว่า 51 คน และ 33 คนถูกคุมขังภายใต้มาตรา 112 ซึ่งถูกยกเว้นจากการนิรโทษกรรม ตาม พ.ร.บ.สร้างเสริมสังคมสันติสุข พ.ศ. 2569

นอกจากนี้ยังมีสถานการณ์คดีที่มีคำพิพากษาลงโทษจำคุกรวมกันสูงสุดเป็นประวัติการณ์เกือบ 50 ปี และศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่าการเสนอแก้ไขมาตรา 112 เข้าข่ายล้มล้างการปกครองฯ จนนำไปสู่การยุบพรรคก้าวไกล และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สนับสนุนการแก้ไขนั้นก็ถูกดำเนินคดีฝ่าฝืนจริยธรรมอย่างร้ายแรง และอาจถูกตัดสิทธิทางการเมืองตลอดชีวิตอีกด้วย

หากเป็นสิ่งที่น่าสังเกตว่ารัฐไทยเลือกที่จะไม่พูดถึงประเด็นมาตรา 112 ในรายงานแห่งชาติในรอบนี้เลย นอกจากนี้รายงานคู่ขนานของ กสม. ก็ไม่ได้พูดถึงประเด็นมาตรา 112 ด้วยเช่นกัน แม้ว่าในเดือนมี.ค. 2565 ทาง กสม. จะได้รับการประเมินเลื่อนสถานะกลับคืนสู่ “สถานะ A” จากเครือข่ายสถาบันสิทธิมนุษยชนสากล

ประเทศไทยในฐานะสมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ

เมื่อวันที่ 9 ต.ค. 2567 ประเทศไทยได้รับเลือกเข้าดำรงตำแหน่งสมาชิกคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (HRC) วาระปี 2568–2570 ซึ่งตามมติสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UNGA Res. 60/251) รัฐสมาชิกที่ได้รับเลือกจะต้อง “ยึดถือมาตรฐานสูงสุดในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน” และมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามคำมั่นสัญญา รวมถึงให้ความร่วมมือกับกลไกสิทธิมนุษยชนต่าง ๆ อย่างจริงใจ

ก่อนการเลือกตั้ง ประเทศไทยได้ส่งคำมั่นสัญญาหลายประการ ซึ่งประกอบด้วยคำมั่นสัญญาในระดับประเทศ ระดับภูมิภาค และระดับระหว่างประเทศ เช่น สัญญาว่าจะดำเนินการพัฒนาและแก้ไขกฎหมาย นโยบาย และระเบียบให้สอดคล้องกับสนธิสัญญาสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศที่ประเทศไทยเป็นภาคี และ นำข้อเสนอแนะที่ได้รับจากคณะกรรมการตามสนธิสัญญา กลไกพิเศษของคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนฯ และข้อเสนอแนะที่ประเทศไทยรับรองระหว่างกระบวนการทบทวนสถานการณ์สิทธิมนุษยชน (UPR) มาพิจารณาในการจัดทำนโยบายและกฎหมาย

ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา ในเวที UPR ทั้ง 3 รอบที่ผ่านมา รวมถึงกลไกพิเศษแห่งสหประชาชาติ ไม่ว่าจะเป็นคณะทำงานว่าด้วยการควบคุมตัวโดยพลการ (WGAD) หรือผู้รายงานพิเศษฯ ต่างได้เรียกร้องให้รัฐไทยแก้ไขหรือทบทวนมาตรา 112 ทำการปล่อยตัวผู้ถูกคุมขัง และยุติการดำเนินคดีต่อผู้ใช้สิทธิเสรีภาพมาโดยตลอด

ดังนั้น ท่ามกลางความรับผิดชอบในฐานะสมาชิกคณะมนตรีฯ จึงเป็นเรื่องที่น่าสังเกตว่า รัฐไทยเลือกที่จะไม่พูดถึงประเด็นมาตรา 112 เลยแม้แต่นิดเดียว ราวกับว่าสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเด็นนี้ไม่มีอยู่ และข้อเสนอแนะจากกระบวนการต่าง ๆ ไม่ได้เกิดขึ้น