ทุกจังหวัดเป็น “พื้นที่เฝ้าระวัง” ทำให้สามารถชุมนุมได้: ข้อสังเกตจากประกาศผู้บัญชาการทหารสูงสุด

จากกรณีเมื่อวันที่ 1 ส.ค. 2565 ราชกิจจานุเบกษาได้เผยแพร่ประกาศหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคง เรื่อง ห้ามการชุมนุม การทำกิจกรรม การมั่วสุม ที่ก่อให้เกิดการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) ฉบับที่ 15 ซึ่งลงนามโดย พลเอก เฉลิมพล ศรีสวัสดิ์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ในฐานะหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคง

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนพบว่าหากอ่านประกาศดังกล่าวโดยละเอียดแล้ว ชื่อของประกาศที่ระบุว่า “ห้ามการชุมนุม” นั้น ทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนและสับสนว่า มีเนื้อหาเป็นการห้ามการชุมนุมต่างๆ ทั้งหมด ดังที่สื่อมวลชนนำไปรายงานและพาดหัวข่าวถึงการออกประกาศฉบับนี้

แม้เนื้อหาของประกาศฉบับนี้ในข้อที่ 3 จะระบุว่า “ห้ามมิให้มีการชุมนุม หรือการทำกิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรค ในพื้นที่ที่มีประกาศหรือคำสั่งกำหนดเป็นพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวด พื้นที่ควบคุมสูงสุด พื้นที่ควบคุม และพื้นที่เฝ้าระวังสูง เว้นแต่กรณีได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือกิจกรรมที่ได้รับการยกเว้น”

แต่จากการตรวจสอบพบว่า ณ วันที่ 1 ส.ค. 2565 ไม่มีจังหวัดใดในประเทศไทยที่ถูกกำหนดให้เป็นพื้นที่ควบคุมสูงสุดและเข้มงวด พื้นที่ควบคุมสูงสุด พื้นที่ควบคุม และพื้นที่เฝ้าระวังสูง อีกต่อไปแล้ว โดยจากคำสั่งศูนย์บริหารสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) ที่ 12/2565 ลงวันที่ 23 มิ.ย. 2565 ลงนามโดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้กำหนดให้ทุกเขตพื้นที่จังหวัดทั่วราชอาณาจักรเป็น “พื้นที่เฝ้าระวัง” ทั้งหมด

ดังนั้น ตามประกาศหัวหน้าผู้รับชอบฯ ฉบับล่าสุดนี้ ในข้อที่ 4 ได้ระบุว่า “การชุมนุม หรือการทำกิจกรรมที่มีความเสี่ยงต่อการแพร่โรคในพื้นที่ที่มีประกาศหรือคำสั่งกำหนดเป็นพื้นที่เฝ้าระวัง ให้ดำเนินการตามข้อกำหนด (ฉบับที่ 47) ลงวันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2565 และข้อกำหนด (ฉบับที่ 46) ลงวันที่ 23 มิถุนายน พ.ศ. 2565”

และยังกำหนดในข้อที่ 5 ว่า “ให้นำหลักเกณฑ์การจัดและการแจ้งการชุมนุม รวมทั้งหน้าที่ของผู้จัดและผู้ชุมนุม ตามที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะมาใช้โดยอนุโลม”

หากไปพิจารณา ข้อกำหนด (ฉบับที่ 47) ลงวันที่ 27 ก.ค. 2565 ในข้อที่ 3 วรรคสอง ระบุเรื่องการชุมนุมเอาไว้ว่า “การชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธเป็นเสรีภาพของประชาชนที่ย่อมกระทำได้ภายใต้ ขอบเขตการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยให้นำหลักเกณฑ์การจัดและการแจ้งการชุมนุม รวมทั้งหน้าที่ของผู้จัดและผู้ชุมนุมตามที่กำหนดในกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะมาใช้โดยอนุโลม

“ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการควบคุมและป้องกันการระบาดของโรคซึ่งพนักงานเจ้าหน้าที่ สามารถเข้าตรวจสอบ ระงับยับยั้ง หรือยุติการชุมนุมการทำกิจกรรม หรือการมั่วสุม ที่จัดขึ้นโดยมีลักษณะเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดของโรคได้อย่างทันท่วงที ให้ศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินด้านความมั่นคง (ศปม.) กำหนดมาตรการขึ้นเป็นการเฉพาะเพื่อคุ้มครองประชาชน รวมทั้งการอำนวยความสะดวกและดูแลการชุมนุม รวมไปถึงกำหนดมาตรการอื่นๆ ตามความจำเป็นและเหมาะสมกับสถานการณ์ได้”

ส่วนข้อกำหนด (ฉบับที่ 46) ลงวันที่ 23 มิ.ย. 2565 ในข้อที่ 7 ก็ระบุในเรื่องมาตรการเฝ้าระวังเพื่อการควบคุมและป้องกันการระบาดของโรคในพื้นที่เฝ้าระวัง โดยระบุว่า “การจัดกิจกรรมรวมกลุ่มของบุคคลจำนวนมากให้สามารถทำได้ตามความเหมาะสม โดยให้ปฏิบัติตามมาตรการด้านสาธารณสุขที่ทางราชการกำหนดอย่างเคร่งครัด ทั้งนี้ กรณีการจัดกิจกรรมซึ่งมีการรวมกลุ่มของบุคคลจำนวนรวมกันมากกว่าสองพันคนให้ผู้รับผิดชอบแจ้งการจัดกิจกรรมต่อคณะกรรมการโรคติดต่อกรุงเทพมหานคร หรือคณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด แล้วแต่กรณี เพื่อเป็นมาตรการเฝ้าระวัง และกำกับติดตามมิให้เกิดความเสี่ยงต่อการระบาดแบบเป็นกลุ่มก้อน (Cluster)”

โดยสรุปจากเนื้อหาของประกาศและข้อกำหนดดังกล่าวแล้ว ทุกจังหวัดในประเทศไทยมีสถานะเป็น “พื้นที่เฝ้าระวัง” จึงสามารถจัดการชุมนุมสาธารณะได้ โดยให้นำหลักเกณฑ์การจัดและการแจ้งการชุมนุม รวมทั้งหน้าที่ของผู้จัดและผู้ชุมนุมตามที่กำหนดใน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 มาใช้โดยอนุโลม

ขณะเดียวกันก็จัดขึ้นภายใต้มาตรการสาธารณสุขเพื่อป้องกันโรค โดยหากมีการรวมกลุ่มของบุคคลจำนวนมากกว่า 2,000 คน ให้ผู้รับผิดชอบ “แจ้ง” (มิใช่ขออนุญาต) การจัดกิจกรรมต่อคณะกรรมการโรคติดต่อ เพื่อเฝ้าระวังมิให้มีความเสี่ยงต่อการระบาดเป็นกลุ่มก้อน

ถึงอย่างไรก็ตาม ควรกล่าวด้วยว่าการกำหนดเช่นนี้ของประกาศและข้อกำหนดดังกล่าว ก็ยังมีปัญหาในหลายประการ ได้แก่

หนึ่ง ตาม พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ในมาตรา 3 (6) กำหนดให้ พ.ร.บ. ฉบับนี้ ไม่ใช้กับการชุมนุมสาธารณะในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ทำให้ตั้งแต่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ภายใต้สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ตั้งแต่เมื่อวันที่ 26 มี.ค. 2563 เป็นต้นมา จนถึงปัจจุบัน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ได้ถูกงดเว้นการบังคับใช้เรื่อยมาเช่นกัน

ประกาศและข้อกำหนดที่ให้นำหลักเกณฑ์ใน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ มาใช้โดยอนุโลมดังกล่าว จึงมีลักษณะขัดหรือแย้งกับกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งมีลำดับศักดิ์ของกฎหมายที่สูงกว่าประกาศและข้อกำหนด ทำให้ตามหลักการแล้ว ต้องใช้กฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่าบังคับ ทำให้เนื้อหาที่กำหนดให้ใช้หลักเกณฑ์ใน พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ของประกาศและข้อกำหนดดังกล่าว ควรจะไม่มีผลใช้บังคับ

ในประเด็นเรื่อง พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ไม่มีผลใช้บังคับใช้ ก่อนหน้านี้ได้เคยมีคำพิพากษาในคดีคาร์ม็อบที่จังหวัดกำแพงเพชร ที่พนักงานอัยการมีการสั่งฟ้องจำเลยทั้งในข้อหาฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และไม่แจ้งการชุมนุมสาธารณะ ซึ่งศาลจังหวัดกำแพงเพชรมีคำพิพากษายกฟ้องในทั้งสองข้อกล่าวหา โดยในส่วนของ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ศาลเห็นว่าตามมาตรา 3 (6) บัญญัติมิให้ใช้ พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ บังคับแก่การชุมนุมสาธารณะในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน จำเลยในคดีนี้จึงไม่มีความผิดในข้อกล่าวหานี้

สอง ก่อนหน้านี้ในคดีจากการชุมนุมทางการเมือง อย่างน้อยใน 3 คดี ได้แก่ คดีชุมนุมที่จังหวัดพะเยา และคดีคาร์ม็อบที่จังหวัดลพบุรี 2 คดี ศาลผู้พิจารณาคดีเห็นว่า ประกาศหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคง (หมายถึงผู้บัญชาการทหารสูงสุดโดยตำแหน่ง) เรื่อง ห้ามการชุมนุม การทำกิจกรรม การมั่วสุมที่ก่อให้เกิดการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (โควิด-19) ที่ออกในช่วงเหตุแห่งการชุมนุมในคดีต่างๆ ดังกล่าว ได้กำหนดองค์ประกอบเพิ่มเติมไปจากข้อกำหนดที่ให้อำนาจไว้ ประกาศดังกล่าวย่อมไม่มีผลใช้บังคับ ศาลจึงไม่อาจนำมาลงโทษได้

คำพิพากษาดังกล่าว ได้ชี้ประเด็นว่า ประกาศที่ออกโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุดไม่อาจกำหนดเงื่อนไขห้ามการชุมนุมที่กว้างขวาง หรือเกินไปกว่าที่มาตรา 9 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และข้อกำหนดที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นได้กำหนดเอาไว้

การออกประกาศอย่างต่อเนื่องหลายฉบับของผู้บัญชาการทหารสูงสุดตลอดสองปีเศษที่ผ่านมา ทั้งสร้างความสับสนให้กับประชาชนต่อการบังคับใช้กฎหมาย และยังมีประกาศหลายฉบับที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นการออกเงื่อนไขเกินกว่ากฎหมายที่ให้อำนาจ ซึ่งทั้งหมดจำเป็นต้องถูกทบทวนตรวจสอบ มิใช่ปล่อยให้การออกประกาศเช่นนี้ยังดำเนินต่อไปเรื่อยๆ

สาม คำถามสำคัญตลอดช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 สองปีกว่าที่ผ่านมา คือเหตุใดผู้บัญชาการทหารสูงสุด ซึ่งเป็นข้าราชการทหาร จึงถูกกำหนดให้เป็นหัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคง ในสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดต่อนี้ ทั้งที่ไม่ได้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเรื่องการควบคุมและป้องกันการแพร่ระบาดของโรค หรือสถานการณ์ด้านสาธารณสุข

นิยามเรื่อง “ความมั่นคง” ไม่ควรถูกผูกขาดว่าเป็นงานหรือภารกิจของกองทัพเพียงอย่างเดียว ยิ่งในสถานการณ์ “ความมั่นคงด้านสาธารณสุข” อย่างการระบาดของโรคแล้ว มาตรการต่างๆ ในด้านการป้องกันแก้ไขปัญหาสำคัญก็ไม่ควรเกี่ยวข้องกับกับอำนาจหน้าที่ของทหารแต่อย่างใด

อ่านเพิ่มเติม ไล่เรียง ‘ประกาศ ผบ.สส.’ สั่งห้ามชุมนุมเข้มงวดยิ่งกว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โดยโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw)

อ่าน 9 ข้อสังเกต กับ 2 ปี การบังคับใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ต่อการชุมนุม