สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อโควิด-19 นั้นเป็นสถานการณ์โรคระบาดที่รุนแรงทั่วโลก ต้นกำเนิดของการระบาดใหญ่ครั้งนี้เริ่มต้นเมื่อราวเดือนธันวาคม 2562 โดยมีการค้นพบผู้ติดเชื้อรายแรกที่เมืองอู่ฮั่น ประเทศจีน ส่วนในประเทศไทยนั้น มีการค้นพบผู้ติดเชื้อรายแรกเมื่อเดือนมกราคม 2563
อย่างไรก็ตาม สถานการณ์การติดเชื้อในไทยช่วงแรกยังไม่มีอัตราการแพร่ระบาดที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ รัฐบาลได้ตัดสินใจใช้มาตรการควบคุมโรคจากเครื่องมือทางกฎหมายที่มีอยู่ จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์การแพร่ระบาดที่สนามมวยลุมพินี จากการจัดรายการการแข่งขันชกมวยรายใหญ่ เมื่อวันที่ 6 มีนาคม ทำให้เกิดการแพร่ระบาดครั้งใหญ่ (Super spreader)
ท้ายที่สุดจำนวนผู้ติดเชื้อที่เพิ่มขึ้นในวงกว้าง และเป็นเหตุการณ์ที่นำไปสู่การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2563 โดยการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครั้งแรกนั้นมีผลตั้งแต่วันที่ 26 มีนาคม 2563 จนกระทั่งถึงวันที่ 30 เมษายน 2563
จนถึงปัจจุบัน สถานการณ์โควิดระบาดในระลอกใหญ่มาแล้วสองระลอก นายกรัฐมนตรีประกาศขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในทุกๆ เดือนมาแล้วเป็นคราวที่ 10 จนถึงวันที่ 31 มีนาคม 2564
รวมทั้งล่าสุดคณะรัฐมนตรีก็มีมติเห็นชอบให้มีการต่ออายุการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครั้งที่ 11 ออกไปอีกสองเดือน คือจนถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2564 ทำให้สังคมไทยจะอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินยาวนานออกไปอีก รัฐบาลได้อ้างถึงเหตุการระบาดโควิดระลอกใหม่ และการฉีดวัคซีนยังไม่ครอบคลุมทั่วประเทศ
การใช้มาตรการห้ามเข้าและปิดพื้นที่เสี่ยงต่อการติดโรค มาตรการปิดช่องทางเข้ามาในราชอาณาจักร มาตรการห้ามกักตุนสินค้า มาตรการห้ามชุมนุม และการจัดกิจกรรม มาตรการเสนอข่าว มาตรการดูแลความสงบเรียบร้อย มาตรการป้องกันโรค การประกาศเคอร์ฟิว และมาตรการอื่นๆ ถูกนำมาใช้และประกาศรวมในข้อกำหนดออกตามความในมาตรา 9 แห่ง พระราชกําหนดการบริหารราชการณ์ในสถานการณ์ฉุกเฉินพ.ศ. 2548 (ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) รวมกว่า 18 ฉบับ ทั้งโดยอาศัยฐานทางกฎหมายจากพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กฎหมายอื่น และโดยไม่มีฐานในทางกฎหมาย ล้วนส่งผลกระทบต่อการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชน
>> อ่านข้อสังเกตทางกฎหมายต่อการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อรับมือโควิด-19 ของศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน
โดยเฉพาะเสรีภาพในการชุมนุมในภาวะที่ประเทศไทยมีการเคลื่อนไหวทางการเมืองอย่างเข้มข้น จำนวนคดีจากการชุมนุมจึงเพิ่มตามอย่างแปรผันตรงกับสถานการณ์ และการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินกลายมาเป็นหนึ่งในอุปสรรคของการใช้เสรีภาพดังกล่าว
.
.
การดำเนินคดีฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ คู่ไปกับ พ.ร.บ.ชุมนุมฯ
ในห้วงระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา ผู้ชุมนุมทางการเมืองถูกดำเนินคดีในหลายฐานความผิด โดยในระยะแรกหลังประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและการล็อกดาวน์ ช่วงเดือนเมษายนถึงพฤษภาคม 2563 นั้น ยังไม่มีการเคลื่อนไหวทางการเมืองมากนั้น
จนกระทั่งเริ่มมีการทำกิจกรรมครบรอบ 10 ปี เหตุการณ์ 19 พฤษภาคม 2553 และเหตุการหายตัวของวันเฉลิม สัตย์ศักดิ์สิทธิ์ ในช่วงต้นเดือนมิถุนายน 2563 นำไปสู่การทำกิจกรรมทวงถามความเป็นธรรมจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้เริ่มมีผู้ถูกดำเนินคดีฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในห้วงเวลาดังกล่าว
ขณะเดียวกัน ในห้วงเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น มาตรา 3 พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 (พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ) กำหนดมิให้บังคับใช้ พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ ในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น ผู้ชุมนุมในห้วงเวลาดังกล่าวจึงถูกดำเนินคดีฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แต่มิถูกดำเนินคดี พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ
เมื่อสถานการณ์โควิดในระลอกคลี่คลายลง นายกรัฐมนตรีได้ออกข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 13 ข้อ 1 กำหนดให้ “การจัดกิจกรรมรวมกลุ่ม การจัดให้มีกิจกรรมรวมกลุ่มหรือการใช้สิทธิของประชาชนเพื่อการชุมนุมใดๆ ย่อมกระทำได้ภายใต้ขอบเขตการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ” มาบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2563
ข้อกำหนดดังกล่าวนั้นก็ยังมีปัญหาให้ต้องพิจารณาว่าบังคับใช้ได้หรือไม่ เนื่องเป็นเพียงกฎหมายลำดับรอง แต่กำหนดขัดแย้งกับ มาตรา 3 พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ และหากสามารถกำหนดให้ใช้กฎหมายชุมนุมสาธารณะได้ จะนำมาใช้ได้เพียงใด เพราะกฎหมายดังกล่าวนั้นมีทั้งการกำหนดกฎเกณฑ์ อำนาจหน้าที่ การรับรองสิทธิ กลไกศาลในการตรวจสอบ ไปจนถึงการกำหนดโทษ
อย่างไรก็ตาม แม้จะมีข้อกำหนดให้กลับไปใช้เกณฑ์ตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะ แต่ปรากฎว่าเจ้าหน้าที่ไม่ได้ใช้เพียง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ เท่านั้น แต่กลับดำเนินคดีกับผู้ชุมนุมในห้วงเวลาดังกล่าวควบคุมกับความผิดฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ร่วมกันไม่น้อยกว่า 32 คดี
ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 13 นั้น ได้มีการบังคับใช้จนกระทั่งวันที่ 25 ธันวาคม 2563 นายกรัฐมนตรีได้ออกข้อกำหนดพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 15 ข้อ 3 “ห้ามมิให้มีการชุมนุม การทํากิจกรรม หรือการมั่วสุมกัน ณ ที่ใด ๆ ในสถานที่แออัดหรือกระทําการดังกล่าวอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย ทั้งนี้ ภายใน เขตพื้นที่ที่หัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคงประกาศกําหนด”
ทำให้ห้วงเวลาหลังจาก 25 ธันวาคม 2563 เป็นต้นมา เจ้าหน้าที่ไม่ได้นำเกณฑ์ตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะมาบังคับใช้อีก แต่ห้ามการชุมนุมในสถานที่แออัดอย่างเด็ดขาด
.
.
ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่กรุงเทพฯ จากสถานการณ์การชุมนุม
นอกจากนี้ในระหว่างการประกาศใช้ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 13 ปรากฎว่านายกรัฐมนตรีได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร ระหว่างวันที่ 15 ตุลาคม 2563 ถึง 22 ตุลาคม 2563 และได้ออกข้อกําหนดตามความในมาตรา 9 ประกอบมาตรา 11 แห่งพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ พ.ศ. 2548 ข้อ 1 “ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ ต้ังแต่ 5 คนขึ้นไป หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย” โดยอ้างเหตุการณ์ชุมนุมก่อความวุ่นวายและการขัดขวางขบวนเสด็จในวันที่ 14 ตุลาคม 2563
ทำให้ห้วงเวลาดังกล่าวในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินซ้อนกันสองฉบับ การดำเนินคดีจึงต้องบังคับใช้ตามข้อกําหนดออกตามความในมาตรา 9 ประกอบมาตรา 11 แห่งพระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 เป็นหลัก
อย่างไรก็ตามปรากฎว่าการดำเนินคดีกับผู้ชุมนุมในห้วงเวลาดังกล่าวเจ้าหน้าที่ตำรวจยังมีการแจ้งข้อกล่าวหาตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะร่วมด้วย อย่างน้อย 2 คดี ได้แก่ คดีชุมนุม #ม็อบ19ตุลา บริเวณแยกเกษตรศาสตร์ และ คดีชุมนุม #ม็อบ19ตุลา บริเวณหน้าเรือนจำพิเศษกรุงเทพ
ในห้วงเวลาดังกล่าวยังมีการดำเนินคดีมาตรา 110 ประมวลกฎหมายอาญาจากเหตุชุมนุมวันที่ 14 ตุลาคม 2563 กรณีขบวนเสร็จดำเนินผ่านสถานที่ชุมนุมบริเวณทำเนียบรัฐบาล ทำให้ขบวนเสด็จเคลื่อนไปได้ล่าช้า จึงมีผู้ชุมนุมถูกกล่าวหาว่า “ประทุษร้ายพระราชินี” ถึง 5 ราย โดยคดีมีอัตราโทษจำคุก 16 ถึง 20 ปี
ทั้งนี้ผู้ต้องหารายหนึ่งในสองรายซึ่งถูกฝากขัง ยังถูกเลือกปฏิบัติแยกไปคุมขังยังเรือนจำกลางบางขวาง ซึ่งเป็นเรือนจำความมั่นคงสูง และแยกขังเดี่ยวในห้องขังเพียงรายเดียว ติดกล้องวงจรปิดเพื่อส่องดูความเคลื่อนไหวภายในห้องขัง โดยทางอธิบดีกรมราชทัณฑ์อ้างเหตุการณ์กักโรคจากสถานการณ์โควิด
.
.
สถิติคดีพุ่งสัมพันธ์กับสถานการณ์ทางการเมือง
ตั้งแต่ 26 มีนาคม 2563 ถึง 26 มีนาคม 2564 มีผู้ถูกดำเนินคดีฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จากการชุมนุมทางการเมืองแล้วอย่างน้อย 373 คน ในจำนวน 126 คดี
จำนวนดังกล่าว เป็นการดำเนินคดีร่วมกันระหว่างข้อหาฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กับข้อหาตามกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ จำนวน 34 คดี จากทั้งหมด 126 คดี
นอกจากความผิดฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และความผิดตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะจะนำมาใช้กับผู้ชุมนุมแล้ว ผู้ชุมนุมยังถูกดำเนินคดีด้วยข้อหาร้ายแรง อาทิ ข้อหาหมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์ ข้อหายุยงปลุกปั่น ข้อหาอั้งยี่ ซ่องโจร เป็นต้น
.
.
เสรีภาพชุมนุมภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉิน
1. การมุ่งเน้นใช้ควบคุมการชุมนุมทางการเมือง
เสรีภาพในการชุมนุมเป็นเสรีภาพอันเป็นพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย และได้รับรองในข้อ 21 ของ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งประเทศภาคีมีพันธกรณีในการปฏิบัติตามทั้งการเคารพเสรีภาพดังกล่าวและให้ความคุ้มครองไม่ให้บุคคลอื่นมาละเมิดเสรีภาพของประชาชน
แม้ในสภาวะฉุกเฉินซึ่งรัฐอาจเลี่ยงพันธกรณีในข้อ 21 นี้ได้ ตามข้อ 4 ของกติกาดังกล่าว แต่ก็มิได้หมายความว่า เมื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว รัฐจะจำกัดหรือละเมิดเสรีภาพดังกล่าวอย่างไรก็ได้ แต่รัฐจะต้องกำหนดมาตรการเพียงเท่าที่จำเป็นแก่สภาวการณ์และได้สัดส่วนเท่านั้น
อย่างไรก็ตามข้อเท็จจริง ปรากฎว่าตลอดระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะหลังการแพร่ระบาดของโรคในระลอกแรกลดระดับลงแล้ว กิจกรรมทั้งที่เป็นการชุมนุมและมิใช่การชุมนุมแต่มีการรวมกลุ่มของบุคคล ก็มีแนวโน้มจะสามารถดำเนินกิจกรรมได้ แต่หากเป็นการชุมนุมทางการเมืองนั้น แม้การชุมนุมดังกล่าวจะเป็นไปอย่างสงบ และไม่ได้กระทำในสถานที่แออัดซึ่งเสี่ยงต่อเชื้อโรค ผู้ชุมนุมก็ยังถูกดำเนินคดีอย่างต่อเนื่อง ไปจนกระทั่งการใช้มาตรการสลายการชุมนุมซึ่งมิได้เป็นไปตามหลักการสากล
ขณะเดียวกัน ยังไม่มีรายงานว่าการชุมนุมทางการเมืองตลอดปีที่ผ่านมาครั้งใด ทำให้เกิดการแพร่ระบาดของโควิด-19 ขึ้นแต่อย่างใด
.
2. การบังคับใช้กฎหมายอย่างสับสนเพื่อเป็นภาระแก่ผู้ชุมนุม
ในขณะที่พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 เป็นกฎหมายโดยตรงต่อสถานการณ์ดังกล่าว แต่รัฐเลือกใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ พ.ศ. 2548 ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตลอดระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา ทำให้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งออกแบบมารองรับงานความมั่นคง ถูกนำมาใช้ไม่ตรงกับวัตถุประสงค์ และกลายเป็นหนึ่งในเครื่องมือในการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม
การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างสับสน กำหนดให้ข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรองยกเว้น พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะฯ โดยเจ้าหน้าที่รัฐนำมาใช้เฉพาะในส่วนที่เกิดประโยชน์ต่อเจ้าหน้าที่ คือการกำหนดเงื่อนไขและโทษต่อผู้ชุมนุม
ในทางตรงกันข้ามกลไกในการร้องขอต่อศาลสั่งให้เลิกการชุมนุม หรือการปฏิบัติตามแผนดูแลการชุมนุมสาธารณะกลับไม่เกิดขึ้น อาทิเช่น กรณีการสลายชุมนุมหน้ารัฐสภา ถนนเกียกกาย เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2563 หรือกรณีผู้สื่อข่าวถูกยิงขณะสลายการชุมนุมวันที่ 20 มีนาคม 2564 บริเวณถนนข้าวสาร
.
.
3. การยกเว้นความรับผิด และความพยายามในการตรวจสอบถ่วงดุลผ่านกลไกศาล
พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ได้กำหนดเรื่องการยกเว้นความรับผิดไว้ครอบคลุมในการพรมแดนทางกฎหมายเกือบทุกเรื่อง กล่าวคือ มาตรา 16 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ได้ยกเว้นข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
มาตรา 17 กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่และผู้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดกฎหมาย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่
อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาประชาชนได้พยายามตรวจสอบการกระทำของเจ้าหน้าที่ผ่านกลไกตุลาการ ซึ่งยังพบว่ามีข้อจำกัดเนื่องจากการยกเว้นเขตอำนาจศาลปกครองและยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ดังกล่าว
อาทิเช่น การคดีฟ้องเพิกถอนสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรงเมื่อเดือนตุลาคม 2563 ซึ่งมีการดำเนินคดีเป็นไปได้อย่างล่าช้า และมีนัดชี้สองสถานในเดือนมิถุนายน 2564 ในขณะที่คดีฟ้องละเมิดกรณีผู้สื่อข่าวถูกยิงขณะสลายการชุมนุมวันที่ 20 มีนาคม 2564 บริเวณถนนข้าวสาร ศาลแพ่งได้ยกฟ้องภายในวันเดียว และล่าสุด คดีฟ้องละเมิดกรณีการสลายชุมนุมหน้ารัฐสภา วันที่ 17 พฤศจิกายน ซึ่งยื่นฟ้องในวันที่ 26 มีนาคม 2564 นี้
หลังการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเนื่องจากสถานการณ์โควิดดำเนินมาครบ 1 ปี เพื่อไม่ให้การใช้กฎหมายพิเศษกลายเป็นความปกติใหม่ (New Normal) ในสังคมไทย ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่ารัฐควรนำพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 มาใช้ให้ตรงกับวัตถุประสงค์ ยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยเร่งด่วน และดำเนินการแก้ไขพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้มีการตรวจสอบการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยรัฐสภา และในระหว่างการทบทวนมาตการดังกล่าว การบังคับใช้กฎหมายในสถานต้องเป็นไปอย่างระมัดระวัง เท่าที่จำเป็น ภายในระยะเวลาจำกัด เพื่อให้ไม่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนเกินสมควร และยังสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการควบคุมการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ได้ในเวลาอันรวดเร็ว
.