1 ปี สถานการณ์ฉุกเฉินรับมือโควิด: ผลกระทบต่อเสรีภาพในการชุมนุม

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อโควิด-19 นั้นเป็นสถานการณ์โรคระบาดที่รุนแรงทั่วโลก ต้นกำเนิดของการระบาดใหญ่ครั้งนี้เริ่มต้นเมื่อราวเดือนธันวาคม 2562 โดยมีการค้นพบผู้ติดเชื้อรายแรกที่เมืองอู่ฮั่น ประเทศจีน ส่วนในประเทศไทยนั้น มีการค้นพบผู้ติดเชื้อรายแรกเมื่อเดือนมกราคม 2563

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์การติดเชื้อในไทยช่วงแรกยังไม่มีอัตราการแพร่ระบาดที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญ รัฐบาลได้ตัดสินใจใช้มาตรการควบคุมโรคจากเครื่องมือทางกฎหมายที่มีอยู่ จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์การแพร่ระบาดที่สนามมวยลุมพินี จากการจัดรายการการแข่งขันชกมวยรายใหญ่ เมื่อวันที่ 6 มีนาคม ทำให้เกิดการแพร่ระบาดครั้งใหญ่ (Super spreader)

ท้ายที่สุดจำนวนผู้ติดเชื้อที่เพิ่มขึ้นในวงกว้าง และเป็นเหตุการณ์ที่นำไปสู่การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2563 โดยการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครั้งแรกนั้นมีผลตั้งแต่วันที่ 26 มีนาคม 2563 จนกระทั่งถึงวันที่ 30 เมษายน 2563

จนถึงปัจจุบัน สถานการณ์โควิดระบาดในระลอกใหญ่มาแล้วสองระลอก นายกรัฐมนตรีประกาศขยายระยะเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในทุกๆ เดือนมาแล้วเป็นคราวที่ 10 จนถึงวันที่ 31 มีนาคม 2564

รวมทั้งล่าสุดคณะรัฐมนตรีก็มีมติเห็นชอบให้มีการต่ออายุการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินครั้งที่ 11 ออกไปอีกสองเดือน คือจนถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2564 ทำให้สังคมไทยจะอยู่ในสถานการณ์ฉุกเฉินยาวนานออกไปอีก รัฐบาลได้อ้างถึงเหตุการระบาดโควิดระลอกใหม่ และการฉีดวัคซีนยังไม่ครอบคลุมทั่วประเทศ

การใช้มาตรการห้ามเข้าและปิดพื้นที่เสี่ยงต่อการติดโรค มาตรการปิดช่องทางเข้ามาในราชอาณาจักร มาตรการห้ามกักตุนสินค้า มาตรการห้ามชุมนุม และการจัดกิจกรรม มาตรการเสนอข่าว มาตรการดูแลความสงบเรียบร้อย มาตรการป้องกันโรค การประกาศเคอร์ฟิว และมาตรการอื่นๆ ถูกนำมาใช้และประกาศรวมในข้อกำหนดออกตามความในมาตรา 9 แห่ง พระราชกําหนดการบริหารราชการณ์ในสถานการณ์ฉุกเฉินพ.ศ. 2548 (ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) รวมกว่า 18 ฉบับ ทั้งโดยอาศัยฐานทางกฎหมายจากพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กฎหมายอื่น และโดยไม่มีฐานในทางกฎหมาย ล้วนส่งผลกระทบต่อการใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชน

>> อ่านข้อสังเกตทางกฎหมายต่อการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อรับมือโควิด-19 ของศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน

โดยเฉพาะเสรีภาพในการชุมนุมในภาวะที่ประเทศไทยมีการเคลื่อนไหวทางการเมืองอย่างเข้มข้น จำนวนคดีจากการชุมนุมจึงเพิ่มตามอย่างแปรผันตรงกับสถานการณ์ และการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินกลายมาเป็นหนึ่งในอุปสรรคของการใช้เสรีภาพดังกล่าว

การดำเนินคดีฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ คู่ไปกับ พ.ร.บ.ชุมนุมฯ

ในห้วงระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา ผู้ชุมนุมทางการเมืองถูกดำเนินคดีในหลายฐานความผิด โดยในระยะแรกหลังประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและการล็อกดาวน์ ช่วงเดือนเมษายนถึงพฤษภาคม 2563 นั้น ยังไม่มีการเคลื่อนไหวทางการเมืองมากนั้น

จนกระทั่งเริ่มมีการทำกิจกรรมครบรอบ 10 ปี เหตุการณ์ 19 พฤษภาคม 2553 และเหตุการหายตัวของวันเฉลิม สัตย์ศักดิ์สิทธิ์ ในช่วงต้นเดือนมิถุนายน 2563 นำไปสู่การทำกิจกรรมทวงถามความเป็นธรรมจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้เริ่มมีผู้ถูกดำเนินคดีฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ในห้วงเวลาดังกล่าว

ขณะเดียวกัน ในห้วงเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น มาตรา 3 พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 (พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ) กำหนดมิให้บังคับใช้ พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ ในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น ผู้ชุมนุมในห้วงเวลาดังกล่าวจึงถูกดำเนินคดีฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ แต่มิถูกดำเนินคดี พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ

เมื่อสถานการณ์โควิดในระลอกคลี่คลายลง นายกรัฐมนตรีได้ออกข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 13 ข้อ 1 กำหนดให้ “การจัดกิจกรรมรวมกลุ่ม การจัดให้มีกิจกรรมรวมกลุ่มหรือการใช้สิทธิของประชาชนเพื่อการชุมนุมใดๆ ย่อมกระทำได้ภายใต้ขอบเขตการใช้สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ” มาบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 สิงหาคม 2563

ข้อกำหนดดังกล่าวนั้นก็ยังมีปัญหาให้ต้องพิจารณาว่าบังคับใช้ได้หรือไม่ เนื่องเป็นเพียงกฎหมายลำดับรอง แต่กำหนดขัดแย้งกับ มาตรา 3 พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ และหากสามารถกำหนดให้ใช้กฎหมายชุมนุมสาธารณะได้ จะนำมาใช้ได้เพียงใด เพราะกฎหมายดังกล่าวนั้นมีทั้งการกำหนดกฎเกณฑ์ อำนาจหน้าที่ การรับรองสิทธิ กลไกศาลในการตรวจสอบ ไปจนถึงการกำหนดโทษ

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีข้อกำหนดให้กลับไปใช้เกณฑ์ตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะ แต่ปรากฎว่าเจ้าหน้าที่ไม่ได้ใช้เพียง พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะฯ เท่านั้น แต่กลับดำเนินคดีกับผู้ชุมนุมในห้วงเวลาดังกล่าวควบคุมกับความผิดฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ร่วมกันไม่น้อยกว่า 32 คดี

ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 13 นั้น ได้มีการบังคับใช้จนกระทั่งวันที่ 25 ธันวาคม 2563 นายกรัฐมนตรีได้ออกข้อกำหนดพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 15 ข้อ 3 “ห้ามมิให้มีการชุมนุม การทํากิจกรรม หรือการมั่วสุมกัน ณ ที่ใด ๆ ในสถานที่แออัดหรือกระทําการดังกล่าวอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย ทั้งนี้ ภายใน เขตพื้นที่ที่หัวหน้าผู้รับผิดชอบในการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินในส่วนที่เกี่ยวกับความมั่นคงประกาศกําหนด”

ทำให้ห้วงเวลาหลังจาก 25 ธันวาคม 2563 เป็นต้นมา เจ้าหน้าที่ไม่ได้นำเกณฑ์ตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะมาบังคับใช้อีก แต่ห้ามการชุมนุมในสถานที่แออัดอย่างเด็ดขาด

ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่กรุงเทพฯ จากสถานการณ์การชุมนุม

นอกจากนี้ในระหว่างการประกาศใช้ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ฉบับที่ 13 ปรากฎว่านายกรัฐมนตรีได้ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร ระหว่างวันที่ 15 ตุลาคม 2563 ถึง 22 ตุลาคม 2563 และได้ออกข้อกําหนดตามความในมาตรา 9 ประกอบมาตรา 11 แห่งพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ พ.ศ. 2548 ข้อ 1 “ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ ต้ังแต่ 5 คนขึ้นไป หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย” โดยอ้างเหตุการณ์ชุมนุมก่อความวุ่นวายและการขัดขวางขบวนเสด็จในวันที่ 14 ตุลาคม 2563

ทำให้ห้วงเวลาดังกล่าวในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินซ้อนกันสองฉบับ การดำเนินคดีจึงต้องบังคับใช้ตามข้อกําหนดออกตามความในมาตรา 9 ประกอบมาตรา 11 แห่งพระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 เป็นหลัก

อย่างไรก็ตามปรากฎว่าการดำเนินคดีกับผู้ชุมนุมในห้วงเวลาดังกล่าวเจ้าหน้าที่ตำรวจยังมีการแจ้งข้อกล่าวหาตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะร่วมด้วย อย่างน้อย 2 คดี ได้แก่ คดีชุมนุม #ม็อบ19ตุลา บริเวณแยกเกษตรศาสตร์ และ คดีชุมนุม #ม็อบ19ตุลา บริเวณหน้าเรือนจำพิเศษกรุงเทพ

ในห้วงเวลาดังกล่าวยังมีการดำเนินคดีมาตรา 110 ประมวลกฎหมายอาญาจากเหตุชุมนุมวันที่ 14 ตุลาคม 2563 กรณีขบวนเสร็จดำเนินผ่านสถานที่ชุมนุมบริเวณทำเนียบรัฐบาล ทำให้ขบวนเสด็จเคลื่อนไปได้ล่าช้า จึงมีผู้ชุมนุมถูกกล่าวหาว่า “ประทุษร้ายพระราชินี” ถึง 5 ราย โดยคดีมีอัตราโทษจำคุก 16 ถึง 20 ปี

ทั้งนี้ผู้ต้องหารายหนึ่งในสองรายซึ่งถูกฝากขัง ยังถูกเลือกปฏิบัติแยกไปคุมขังยังเรือนจำกลางบางขวาง ซึ่งเป็นเรือนจำความมั่นคงสูง และแยกขังเดี่ยวในห้องขังเพียงรายเดียว ติดกล้องวงจรปิดเพื่อส่องดูความเคลื่อนไหวภายในห้องขัง โดยทางอธิบดีกรมราชทัณฑ์อ้างเหตุการณ์กักโรคจากสถานการณ์โควิด

สถิติคดีพุ่งสัมพันธ์กับสถานการณ์ทางการเมือง

ตั้งแต่ 26 มีนาคม 2563 ถึง 26 มีนาคม 2564 มีผู้ถูกดำเนินคดีฝ่าฝืนข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จากการชุมนุมทางการเมืองแล้วอย่างน้อย 373 คน ในจำนวน 126 คดี

จำนวนดังกล่าว เป็นการดำเนินคดีร่วมกันระหว่างข้อหาฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กับข้อหาตามกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ จำนวน 34 คดี จากทั้งหมด 126 คดี

นอกจากความผิดฝ่าฝืน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และความผิดตามกฎหมายชุมนุมสาธารณะจะนำมาใช้กับผู้ชุมนุมแล้ว ผู้ชุมนุมยังถูกดำเนินคดีด้วยข้อหาร้ายแรง อาทิ ข้อหาหมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์ ข้อหายุยงปลุกปั่น ข้อหาอั้งยี่ ซ่องโจร เป็นต้น

เสรีภาพชุมนุมภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉิน

1. การมุ่งเน้นใช้ควบคุมการชุมนุมทางการเมือง

เสรีภาพในการชุมนุมเป็นเสรีภาพอันเป็นพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย และได้รับรองในข้อ 21 ของ กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ซึ่งประเทศภาคีมีพันธกรณีในการปฏิบัติตามทั้งการเคารพเสรีภาพดังกล่าวและให้ความคุ้มครองไม่ให้บุคคลอื่นมาละเมิดเสรีภาพของประชาชน

แม้ในสภาวะฉุกเฉินซึ่งรัฐอาจเลี่ยงพันธกรณีในข้อ 21 นี้ได้ ตามข้อ 4 ของกติกาดังกล่าว แต่ก็มิได้หมายความว่า เมื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว รัฐจะจำกัดหรือละเมิดเสรีภาพดังกล่าวอย่างไรก็ได้ แต่รัฐจะต้องกำหนดมาตรการเพียงเท่าที่จำเป็นแก่สภาวการณ์และได้สัดส่วนเท่านั้น

อย่างไรก็ตามข้อเท็จจริง ปรากฎว่าตลอดระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะหลังการแพร่ระบาดของโรคในระลอกแรกลดระดับลงแล้ว กิจกรรมทั้งที่เป็นการชุมนุมและมิใช่การชุมนุมแต่มีการรวมกลุ่มของบุคคล ก็มีแนวโน้มจะสามารถดำเนินกิจกรรมได้ แต่หากเป็นการชุมนุมทางการเมืองนั้น แม้การชุมนุมดังกล่าวจะเป็นไปอย่างสงบ และไม่ได้กระทำในสถานที่แออัดซึ่งเสี่ยงต่อเชื้อโรค ผู้ชุมนุมก็ยังถูกดำเนินคดีอย่างต่อเนื่อง ไปจนกระทั่งการใช้มาตรการสลายการชุมนุมซึ่งมิได้เป็นไปตามหลักการสากล

ขณะเดียวกัน ยังไม่มีรายงานว่าการชุมนุมทางการเมืองตลอดปีที่ผ่านมาครั้งใด ทำให้เกิดการแพร่ระบาดของโควิด-19 ขึ้นแต่อย่างใด

2. การบังคับใช้กฎหมายอย่างสับสนเพื่อเป็นภาระแก่ผู้ชุมนุม

ในขณะที่พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 เป็นกฎหมายโดยตรงต่อสถานการณ์ดังกล่าว แต่รัฐเลือกใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ พ.ศ. 2548 ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตลอดระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา ทำให้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งออกแบบมารองรับงานความมั่นคง ถูกนำมาใช้ไม่ตรงกับวัตถุประสงค์ และกลายเป็นหนึ่งในเครื่องมือในการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุม

การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างสับสน กำหนดให้ข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรองยกเว้น พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะฯ โดยเจ้าหน้าที่รัฐนำมาใช้เฉพาะในส่วนที่เกิดประโยชน์ต่อเจ้าหน้าที่ คือการกำหนดเงื่อนไขและโทษต่อผู้ชุมนุม

ในทางตรงกันข้ามกลไกในการร้องขอต่อศาลสั่งให้เลิกการชุมนุม หรือการปฏิบัติตามแผนดูแลการชุมนุมสาธารณะกลับไม่เกิดขึ้น อาทิเช่น กรณีการสลายชุมนุมหน้ารัฐสภา ถนนเกียกกาย เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2563 หรือกรณีผู้สื่อข่าวถูกยิงขณะสลายการชุมนุมวันที่ 20 มีนาคม 2564 บริเวณถนนข้าวสาร

3. การยกเว้นความรับผิด และความพยายามในการตรวจสอบถ่วงดุลผ่านกลไกศาล

พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ได้กำหนดเรื่องการยกเว้นความรับผิดไว้ครอบคลุมในการพรมแดนทางกฎหมายเกือบทุกเรื่อง กล่าวคือ มาตรา 16 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ได้ยกเว้นข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

มาตรา 17 กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่และผู้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการระงับหรือป้องกันการกระทำผิดกฎหมาย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และไม่เกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหายที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากทางราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาประชาชนได้พยายามตรวจสอบการกระทำของเจ้าหน้าที่ผ่านกลไกตุลาการ ซึ่งยังพบว่ามีข้อจำกัดเนื่องจากการยกเว้นเขตอำนาจศาลปกครองและยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ดังกล่าว

อาทิเช่น การคดีฟ้องเพิกถอนสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรงเมื่อเดือนตุลาคม 2563 ซึ่งมีการดำเนินคดีเป็นไปได้อย่างล่าช้า และมีนัดชี้สองสถานในเดือนมิถุนายน 2564 ในขณะที่คดีฟ้องละเมิดกรณีผู้สื่อข่าวถูกยิงขณะสลายการชุมนุมวันที่ 20 มีนาคม 2564 บริเวณถนนข้าวสาร ศาลแพ่งได้ยกฟ้องภายในวันเดียว และล่าสุด คดีฟ้องละเมิดกรณีการสลายชุมนุมหน้ารัฐสภา วันที่ 17 พฤศจิกายน ซึ่งยื่นฟ้องในวันที่ 26 มีนาคม 2564 นี้

หลังการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเนื่องจากสถานการณ์โควิดดำเนินมาครบ 1 ปี เพื่อไม่ให้การใช้กฎหมายพิเศษกลายเป็นความปกติใหม่ (New Normal) ในสังคมไทย ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่ารัฐควรนำพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ. 2558 มาใช้ให้ตรงกับวัตถุประสงค์ ยกเลิกประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยเร่งด่วน และดำเนินการแก้ไขพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้มีการตรวจสอบการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินโดยรัฐสภา และในระหว่างการทบทวนมาตการดังกล่าว การบังคับใช้กฎหมายในสถานต้องเป็นไปอย่างระมัดระวัง เท่าที่จำเป็น ภายในระยะเวลาจำกัด เพื่อให้ไม่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนเกินสมควร และยังสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการควบคุมการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ได้ในเวลาอันรวดเร็ว