การฟ้องคดีโดยประชาชนต่อศาลรัฐธรรมนูญ: การนำเข้าและใช้แบบไทยๆ

เมื่อวันที่ 19 ธ.ค. 2560 เครือข่ายภาคประชาชนจำนวน 23 คน ยื่นฟ้องศาลรัฐธรรมนูญ ขอยกเลิกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 เนื่องจากมีเนื้อหาขัดต่อรัฐธรรมนูญและการกระทำของเจ้าหน้าที่ตามคำสั่งดังกล่าวละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 โดยอาศัยช่องทางการฟ้องคดีโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญ

อ่าน: ประชาชนฟ้องศาลยกเลิกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ออกตาม ม.44

มาตรา 213 บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคำวินิจฉัยว่าการกระทำนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

มาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นับเป็นช่องทางสำคัญที่เปิดโอกาสให้ประชาชนปกป้องสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญของตนจากการใช้อำนาจรัฐ บทความชิ้นนี้จะพาผู้อ่านไปสำรวจถึงต้นแบบและที่มาของมาตรานี้ รวมถึงการเดินทางของนวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญสู่การดัดแปลงและนำมาใช้ในระบบกฎหมายไทย

ต้นแบบของมาตรา 213 ในระบบกฎหมายเยอรมัน เรียกว่า “การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ”

ต้นแบบของมาตรา 213 มาจากนวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายเยอรมันที่เรียกว่า “การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ” เป็นช่องทางของกฎหมายที่เปิดให้บุคคลยื่นคำร้องโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญ ว่าสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญของตนถูกละเมิดจากการใช้อำนาจมหาชนโดยองค์กรของรัฐต่าง ๆ อำนาจมหาชนดังกล่าวนี้หมายความถึงการตรากฎหมาย การบังคับใช้กฎหมายโดยฝ่ายปกครอง หรือแม้กระทั่งการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลด้วย

การร้องโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นไปเพื่อตรวจสอบ “กฎหมาย” “การกระทำทางปกครอง” ตลอดจน “คำพิพากษาของศาล”ว่าละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้หรือไม่

เยอรมันสร้างนวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญชิ้นนี้ขึ้นมาเพื่อสร้างหลักประกันความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และรับประกันว่าองค์กรของรัฐต่าง ๆ จะเคารพและปกป้องสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลได้จริง โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่พึ่งสุดท้ายในการทำหน้าที่พิทักษ์สิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคล

เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในคดีร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญนี้ ปรากฎในมาตรา 93 วรรค 1 ข้อ 4 อักษร a แห่งกฎหมายพื้นฐานแห่งสหพันธรัฐสาธารณรัฐเยอรมัน และมาตรา 13 ข้อ 8 อักษร a แห่งรัฐบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธรัฐ

บุคคลจะร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญได้ต้องประกอบไปด้วยเงื่อนไขสำคัญอย่างน้อย 2 ประการ ได้แก่ การใช้อำนาจรัฐมีเป้าหมายเพื่อละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน และผู้ร้องทุกข์ได้ใช้ช่องทางทางกฎหมายอื่นที่มีเพื่อเยียวยาการละเมิดสิทธิดังกล่าวมาจนหมดสิ้นแล้ว จึงจะสามารถมาฟ้องคดีร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญได้

“การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ” สู่ “การฟ้องคดีโดยประชาชนต่อศาลรัฐธรรมนูญ” แบบไทย ๆ ครั้งแรกในมาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550

มาตรา 212 บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้มีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคำวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้
การใช้สิทธิตามวรรคหนึ่งต้องเป็นกรณีที่ไม่อาจใช้สิทธิโดยวิธีการอื่นได้แล้ว ทั้งนี้ ตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

หลังการรัฐประหารวันที่ 19 ก.ย. 2549 นวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญของเยอรมันถูกดัดแปลงมาเป็นมาตรา 212 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 แสดงให้เห็นว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวพยายามนำ “การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ” ในระบบกฎหมายเยอรมันมาเป็นส่วนหนึ่งในระบบกฎหมายไทย

แต่ท้ายที่สุด นวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญของเยอรมันก็กลายเป็นนวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญแบบไทย ๆ ซึ่งแตกต่างจากต้นกำเนิดในระบบกฎหมายเยอรมันอย่างมาก ทั้งในทางเนื้อหาและวัตถุประสงค์

มาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 จำกัดขอบเขตอำนาจการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญให้เหลือเพียงเรื่องการใช้อำนาจนิติบัญญัติหรือการตรากฎหมายของรัฐสภาเท่านั้น แต่ไม่สามารถตรวจสอบคำสั่งทางปกครองและคำพิพากษาว่าละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลตามรัฐธรรมนูญหรือไม่เหมือนในระบบกฎหมายเยอรมัน ทำให้วัตถุประสงค์ดั้งเดิมของนวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญชิ้นนี้หายไปเมื่อเข้ามาสู่ระบบกฎหมายไทย เพราะไม่สามารถทำให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่พึ่งสุดท้ายและรับประกันการใช้อำนาจรัฐทั้งทางบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ ให้เคารพและปกป้องสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลได้จริง

นอกจากนี้ การตรวจสอบว่ากฎหมายขัดหรือแย้งกับสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลหรือไม่ตามมาตรา 212 ระบุให้บุคคลต้องใช้สิทธิโดยวิธีการอื่น ๆ ที่มีอยู่แล้วเสียก่อนจึงจะสามารถยื่นฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงได้

แต่วิธีอื่นที่มี เช่น มาตรา 211 ให้คู่ความในคดีสามารถยื่นคำร้องต่อศาลให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ากฎหมายดังกล่าวขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ รวมถึงการยื่นเรื่องผ่านผู้ตรวจการแผ่นดินและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติตามมาตรา 245 (1) และมาตรา 257 (2) ตามลำดับ ต่างก็มีปลายทางที่ศาลรัฐธรรมนูญ

ในทางปฏิบัติ บุคคลที่อาศัยช่องทางอื่นที่มีจนหมดแล้ว จึงไม่มีโอกาสหรือความจำเป็นที่จะใช้ช่องทางตามมาตรา 212 ได้เลย

การนำเข้านวัตกรรมการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญสู่ระบบกฎหมายไทยครั้งแรก จึงเป็นการนำเข้าที่ผิดหลักการจากต้นกำเนิดในระบบกฎหมายเยอรมันอย่างมาก และกลายเป็นการร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญ (ที่ใช้ไม่ได้) แบบไทย ๆ ในที่สุด

จากมาตรา 212 สู่มาตรา 213 ในฐานะจุดขายของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560

จุดขายสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำภายหลังการรัฐประหารเมื่อ 22 พ.ค. 2557 โดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งต่อมาถูกประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ปรากฎในเอกสารที่ชื่อว่าว่า “คำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ 10 เรื่องน่ารู้ เล่ม 2” ซึ่งจัดทำโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เพื่อใช้เผยแพร่รณรงค์เรื่องรัฐธรรมนูญก่อนการออกเสียงประชามติ

กรธ. ชูจุดขายสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้อย่างน้อย 2 ประการ คือ ขยายการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ และให้อำนาจแก่ศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้น

ในส่วนของการให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญมากขึ้น กรธ. ปรับปรุงข้อผิดพลาดของมาตรา 212 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 โดยยกเลิกข้อจำกัดที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบเฉพาะอำนาจนิติบัญญัติ ว่ากฎหมายที่ถูกตราขึ้นละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลหรือไม่ และขยายอำนาจให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบ “การกระทำ” เพิ่มขึ้น

นอกจากนี้ ยังตัดลดเงื่อนไขที่ระบุให้บุคคลจะต้องใช้ช่องทางทางกฎหมายอื่น ๆ ที่มี เพื่อเยียวยาการละเมิดสิทธิจนหมดแล้วเสียก่อน จึงจะสามารถยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรงได้ ตามแบบเยอรมัน และตามมาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ออกไป จึงดูเหมือนจะขยายสิทธิของประชาชนมากยิ่งขึ้น

คำถามคือ “การกระทำ” ดังกล่าวนี้ครอบคลุมการใช้อำนาจรัฐทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นการตรากฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล เหมือนในระบบกฎหมายเยอรมันหรือไม่ และสิทธิในการยื่นคำร้องโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 213 ที่ดูเหมือนจะเพิ่มขึ้น ก็ถูกจำกัดให้เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ตาม ท่ามกลางคำถามและความไม่แน่นอนของช่องทางในการยื่นคำร้องตามมาตรา 213 ประชาชนหลายกลุ่มยังหวังว่ามาตรา 213 จะเป็นอีกช่องทางพิทักษ์สิทธิขั้นพื้นฐานของตนเอง สังเกตได้จากการอาศัยช่องทางนี้ยื่นคำร้องจำนวนมากหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560

การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญแบบไทย ๆ สิ้นผลลงโดยการใช้แบบไทย ๆ

ข้อมูลจากการสืบค้นเมื่อวันที่ 8 ส.ค. 2560 หรือสี่เดือนหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มีประชาชนยื่นคำร้องตามมาตรา 213 ว่า การกระทำขององค์กรของรัฐต่าง ๆ ละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานของตนต่อศาลรัฐธรรมนูญอย่างน้อย 18 คำร้อง แต่ปรากฎว่าศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งไม่รับคำร้องทั้ง 18 คำร้องไว้พิจารณา โดยเหตุผลของการยกคำร้องของศาลรัฐธรรมนูญสามารถแบ่งออกได้ 4 เหตุผลใหญ่ ดังนี้

1. เนื่องจากเป็นกรณีที่ข้อเท็จจริงและเรื่องยุติไปก่อนที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ประกาศใช้ จำนวน 1 คำสั่ง (คำสั่งที่ 2/2560)

2. เนื่องจากคำร้องไม่ปรากฎว่ามีการกระทำใดอันเป็นการละเมิดต่อสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของผู้ร้อง จำนวน 3 คำสั่ง (คำสั่งที่ 3/2560 คำสั่งที่ 14/2560 และคำสั่งที่ 19/2560)

3. เนื่องจากเป็นกรณีที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญและไม่ปรากฎการใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ร้องจึงไม่อาจยื่นคำร้องดังกล่าวโดยอาศัยช่องทางตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญได้ จำนวน 4 คำสั่ง (คำสั่งที่ 9/2560 คำสั่งที่ 15/2560 คำสั่งที่ 16/2560 คำสั่งที่ 17/2560)

4. เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดช่องทางอื่นในการตรวจสอบไว้เฉพาะแล้ว จึงไม่อาจอาศัยช่องทางตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญได้ จำนวน 10 คำสั่ง โดยแบ่งเป็นกรณีย่อยได้ ดังนี้

กรณีแรก เป็นกรณีการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ซึ่งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ได้กำหนดช่องทางในการตรวจสอบไว้เฉพาะแล้วในมาตรา 212 และมาตรา 231 (1) ผู้ร้องจึงไม่อาจยื่นคำร้องดังกล่าวโดยอาศัยช่องทางตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญได้ จำนวน 7 คำสั่ง (คำสั่งที่ 4/2560 คำสั่งที่ 7/2560 คำสั่งที่ 8/2560 คำสั่งที่ 12/2560 คำสั่งที่ 13/2560 คำสั่งที่ 18/2560)

กรณีที่สอง เป็นกรณีที่ร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของร่าง พ.ร.บ. ที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาแล้ว โดยตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 148 ประกอบ 263 ได้กำหนดกระบวนการร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญไว้เป็นการเฉพาะแล้ว ผู้ร้องจึงไม่อาจยื่นคำร้องดังกล่าวโดยอาศัยช่องทางตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญได้ จำนวน 2 คำสั่ง (คำสั่งที่ 6/2560 คำสั่งที่ 11/2560)

กรณีที่สาม อาศัยทั้งสองเหตุผลข้างต้น จำนวน 1 คำสั่ง (คำสั่งที่ 10/2560)

จากเหตุผลทั้งสี่ประเภทที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้ยกคำร้อง ความน่าสนใจอยู่ที่เหตุผลที่สี่ อันแสดงให้เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญมีแนวโน้มใช้และตีความกฎหมายสร้างเงื่อนไขนอกเหนือจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญตามแบบเยอรมันถูกตีกรอบให้แคบลง เริ่มตั้งแต่บุคคลไม่อาจใช้ช่องทางยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรง เพื่อตรวจสอบว่ากฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานหรือไม่

การตีความแบบไทย ๆ ที่ศาลรัฐธรรมนูญแสดงออกผ่านคำสั่งไม่รับพิจารณา ซึ่งสร้างข้อจำกัดในการใช้สิทธิของประชาชน เป็นไปเพื่อไม่ให้มีเรื่องเข้ามาสู่ศาลรัฐธรรมนูญจนเกินกำลัง หรือเรียกว่าน้ำท่วมศาล ตามที่ปรากฎในบทสัมภาษณ์ของนายจรัญ ภักดีธนากุล ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ไม่กี่วันหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 สะท้อนถึงการตีความแบบไทย ๆ ที่ให้ความสำคัญกับความสะดวกสบายของศาลมากกว่าการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคล

อ่าน: “มีชัย”ย้ำ”ตุลาการศาลรธน.”คือเสาหลักค้ำรธน.

นอกจากนี้ เหตุผลดังกล่าวยังส่งผลโดยตรงต่อร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญที่มีการเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และมีมติเห็นชอบไปในเดือนพฤศจิกายน 2560

ร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวได้สร้างข้อจำกัดจำนวนมาก โดยกำหนดว่าบุคคลไม่อาจใช้มาตรานี้ตรวจสอบการกระทำของรัฐบาล สิ่งที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายได้กำหนดช่องทางเฉพาะไว้แล้ว เรื่องที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลอื่น ๆ การกระทำของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล และการบริหารงานบุคคลขององค์กรตุลาการได้

การกำหนดข้อจำกัดเพิ่มเติมเช่นนี้ ย่อมทำให้การร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญตามแบบเยอรมันที่ถูกดัดแปลงมาอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเป็นครั้งที่สอง ประกอบการใช้แบบไทย ๆ ได้ทำลายวัตถุประสงค์สำคัญของนวัตกรรมทางรัฐธรรมนูญตามแบบเยอรมันลงทันที

นำไปสู่การตั้งคำถามที่สำคัญว่า ตกลงแล้วบุคคลสามารถใช้ช่องทางตามมาตรา 213 ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐใดได้บ้าง หรือท้ายที่สุดมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จะลงเอยแบบเดียวกับมาตรา 212 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 คือ เป็นช่องทางทางกฎหมายที่สวยหรูแต่ใช้บังคับไม่ได้เลยในความเป็นจริง

บทส่งท้าย

การยื่นฟ้องโดยเครือข่ายภาคประชาชนจำนวน 23 คน ต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อขอให้ยกเลิกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 ในวันที่ 19 ธ.ค. 2560 คงจะเป็นการทดสอบรัฐธรรมนูญที่สำคัญประการหนึ่ง

การทดสอบรัฐธรรมนูญครั้งนี้ไม่ได้ทดสอบว่าศาลรัฐธรรมนูญจะพิทักษ์สิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนหรือไม่ เพราะแนวคำสั่งศาลข้างต้นย่อมคาดหมายผลของคดีได้ระดับหนึ่ง แต่การทดสอบครั้งนี้เป็นไปเพื่อเปิดเผยให้ประชาชนได้เห็นว่า จุดขายของ กรธ. ที่บอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ขยายเนื้อหาสิทธิและเสรีภาพของบุคคลจำนวนมาก และมีช่องทางให้พิทักษ์สิทธิและเสรีภาพดังกล่าวมากมายกว่ารัฐธรรมนูญก่อน ๆ จะเป็นความจริงหรือไม่ หรือความจริงแล้วรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ใช่อะไรอื่น นอกจากเป็นดอกผลอีกประการของการรัฐประหารเท่านั้น

ท้ายที่สุดแล้ว หากรัฐธรรมนูญที่มาจากการรัฐประหารไม่สามารถพิทักษ์สิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ตามคำโฆษณา อาจถึงเวลาที่ประชาชนควรตระหนักและแสวงหนทางในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่สามารถคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของตนเองได้อย่างแท้จริงด้วยตัวของตนเอง