วันที่ 29 กรกฎาคม 2564 พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ได้ออก “ข้อกำหนดออกตามความในมาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (ฉบับที่ 29)” ซึ่งกำหนดให้

ข้อ 1 ห้ามผู้ใดเสนอข่าว จำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใด ที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสาร ทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉินจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชนในเขตพื้นที่ที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน

ข้อ 2 ในกรณีมีการเผยแพร่ข้อความหรือข่าวสารตามข้อ 1 ในอินเทอร์เน็ต ให้สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (สำนักงาน กสทช.) แจ้งผู้รับใบอนุญาตการให้บริการอินเทอร์เน็ตตามกฎหมายว่าด้วยองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมทุกรายทราบ และให้ผู้รับใบอนุญาตดังกล่าวทุกรายมีหน้าที่ตรวจสอบว่าข้อความหรือข่าวสารดังกล่าวมีที่มาจากเลขที่อยู่ไอพี (IP Address) ใด หากเป็นเลขที่อยู่ไอพี (IP Address) ที่ตนเป็นผู้ให้บริการ ให้แจ้งรายละเอียดตามที่สำนักงาน กสทช. กำหนด ให้สำนักงาน กสทช. ทราบ และให้ระงับการให้บริการอินเทอร์เน็ตแก่เลขที่อยู่ไอพี (IP Address) นั้นทันที

ให้สำนักงาน กสทช. ส่งรายละเอียดตามที่ได้รับแจ้งตามวรรคหนึ่งให้แก่สำนักงานตำรวจแห่งชาติโดยเร็วเพื่อดำเนินคดีต่อไป

ผู้รับใบอนุญาตผู้ใดไม่ปฏิบัติตามวรรคหนึ่ง ให้ถือว่าไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในใบอนุญาตการให้บริการอินเทอร์เน็ต และให้สำนักงาน กสทช. ดำเนินการตามกฎหมายต่อไป โดยข้อกำหนดมีผลบังคับใช้ในวันที่ 30 กรกฎาคม 2564 เป็นต้นไป

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนมีข้อสังเกตต่อข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ฯ (ฉบับที่ 29) ดังต่อไปนี้

1. ข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ฯ (ฉบับที่ 29) ขัดต่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560

แม้มาตรา 9 (3) พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จะให้อำนาจในการกำหนดมาตรการ ห้ามการเสนอข่าว การจำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสารทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉินจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งในเขตพื้นที่ที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือทั่วราชอาณาจักร

แต่การกำหนดมาตรการตามข้อ 1 ของข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ (ฉบับที่ 29) ยังต้องเคารพเสรีภาพในการแสดงออกของบุคคลตาม มาตรา 34 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560[1] และเสรีภาพของสื่อมวลชนในการเสนอข่าวสารตามมาตรา 35 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560[2] แม้รัฐธรรมนูญจะมีข้อยกเว้นในการจำกัดสิทธิตามรัฐธรรมนูญได้ แต่การจำกัดสิทธินั้นต้องไม่จำกัดเสรีภาพของบุคคลเกินกว่าเหตุตามมาตรา 26 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560[3]

กล่าวคือ ในสถานการณ์ของโรคระบาดโควิด-19 ซึ่งมีจำนวนผู้ป่วยเกินกว่าที่ระบบสาธารณสุขจะรองรับ ประชาชนจำเป็นต้องเข้าถึงข้อมูลที่ถูกต้อง และสื่อมวลชนมีหน้าที่ในการนำเสนอข่าวตามความจริง ไม่ว่าข้อมูลดังกล่าวนั้นจะสร้างความหวาดกลัวหรือไม่ก็ตาม แต่การกำหนดมาตรการห้ามเผยแพร่ข้อความอันอาจทำให้ประชาชนหวาดกลัว ซึ่งเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจอย่างกว้างขวางและเป็นอัตวิสัย ย่อมเป็นอุปสรรคในการแสดงออก การสื่อสารของประชาชน รวมถึงการทำหน้าที่ของสื่อมวลชน เป็นการจำกัดสิทธิที่เกินกว่าเหตุ ไม่จำเป็นและไม่ได้สัดส่วน ข้อกำหนดดังกล่าวจึงขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้มาตรการในการระงับการให้บริการอินเตอร์เน็ตตามข้อ 2 ของข้อกำหนดฉบับนี้ ยังขัดต่อเสรีภาพในการติดต่อสื่อสารถึงกันตามมาตรา 36 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560[4] เนื่องจากหากข้อความใดมีปัญหาว่าเป็นความผิดตามกฎหมาย ก็ย่อมเป็นความผิดเฉพาะข้อความนั้นเท่านั้น แต่การระงับการให้บริการอินเตอร์เน็ตตามข้อกำหนดดังกล่าวข้างต้น เป็นการให้อำนาจปฏิบัติที่ข้ามขั้นตอนการตรวจสอบ ที่โดยปกติจะต้องมีการรวบรวมพยานหลักฐานตามสมควร และยื่นคำร้องให้ศาลตรวจสอบน้ำหนักของพยานหลักฐานก่อนมีคำสั่งในทางใดเสียก่อน ทั้งยังส่งผลกระทบต่อการสื่อสารในเรื่องราวอื่นๆ ข้อความอื่นๆ ซึ่งอาจไม่เกี่ยวข้องกับข้อความที่เป็นปัญหา รวมไปถึงอาจส่งผลต่อบุคคลอื่นๆ ซึ่งใช้บริการที่ได้รับเลขที่อยู่ไอพี (IP Address) เดียวกันขณะใช้งานในเวลาอื่น

การกำหนดมาตรการดังกล่าวโดยมีเพียงการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ไม่มีองค์กรตุลาการเข้ามาตรวจสอบ และไม่เปิดโอกาสให้คู่กรณีได้โต้แย้งแสดงเหตุผล จึงเป็นการกำหนดมาตรการที่เกินสมควรกว่าเหตุและไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกัน

2. การกำหนดให้สำนักงาน กสทช. แจ้งผู้รับใบอนุญาตให้บริการอินเตอร์เน็ตตรวจสอบ IP Address และระงับการให้บริการนั้นเป็นการแทรกแซงองค์กรอิสระ

บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หมวดที่ 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 60 วรรคสาม[5] กำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีองค์กรของรัฐที่มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่… รวมตลอดทั้งป้องกันการกระทําที่มีผลเป็นการขัดขวางเสรีภาพในการรับรู้ หรือปิดกั้นการรับรู้ข้อมูลหรือข่าวสารที่ถูกต้องตามความเป็นจริงของประชาชน และป้องกันมิให้บุคคล หรือกลุ่มบุคคลใดใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่โดยไม่คํานึงถึงสิทธิของประชาชนทั่วไป… รัฐจึงได้ตั้งคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ขึ้นมาตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 เพื่อทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการดังกล่าว อันรวมถึงกิจการโทรคมนาคมในการให้ใบอนุญาตให้บริการอินเตอร์เน็ต

กสทช. จึงเป็นองค์กรอิสระไม่อยู่ใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีแต่อย่างใด การกำหนดมาตรการตามข้อ 2 ของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ (ฉบับที่ 29) ให้สำนักงาน กสทช. ตรวจสอบ IP Address และระงับการให้บริการนั้นจึงเป็นการแทรกแซงการทำงานขององค์กรอิสระ และกลายเป็นรัฐที่จำกัดสิทธิเสรีภาพในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารอันขัดต่อหน้าที่ของรัฐตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไว้เอง

3. มาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้ให้อำนาจระงับการให้บริการอินเตอร์เน็ต

ตามหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายนั้น การที่รัฐจะจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนต้องมีกฎหมายให้อำนาจในการจำกัดสิทธิไว้ ซึ่งมาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ[6] ได้กำหนดมาตรการไว้เพียง 6 มาตรการ กล่าวคือ ห้ามออกนอกเคหสถาน ห้ามชุมนุม ห้ามเสนอข่าว ห้ามใช้เส้นทาง ห้ามใช้อาคาร และให้อพยพ แต่ไม่ได้ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีในการตรวจสอบ IP Address หรือระงับการให้บริการอินเตอร์เน็ตแต่อย่างใด

ดังนั้น การกำหนดมาตรการตามข้อ 2 ของข้อกำหนด พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จึงไม่มีฐานทางกฎหมายมารองรับ ข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ (ฉบับที่ 29) ข้อ 2 นี้ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

นอกจากนี้ยังมีข้อสังเกตว่า วันที่ 27 เมษายน 2564 นายกรัฐมนตรีได้รวบอำนาจของรัฐมนตรีภายใต้บังคับบัญชามาสั่งการเองกว่า 31 ฉบับ ตามประกาศ เรื่องการกำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีตามกฎหมายเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรี (ฉบับที่ 3) โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 7 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ[7] อย่างไรก็ตาม ประกาศดังกล่าวนั้นไม่รวมถึงอำนาจของ กสทช. ตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 เนื่องจากมาตรา 7 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ได้ให้อำนาจไว้

นายกรัฐมนตรีจึงไม่อาจเข้ามาใช้อำนาจในการระงับการให้บริการอินเตอร์เน็ต หรือกำหนดเงื่อนไขใดๆ เพิ่มเติมในใบอนุญาตการให้บริการอินเทอร์เน็ต รวมถึงการเพิกถอนใบอนุญาตในกรณีผู้ให้บริการฝ่าฝืนไม่ดำเนินการตามคำสั่งได้

ด้วยเหตุที่ข้อกำหนดออกตามความในมาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (ฉบับที่ 29) จำกัดเสรีภาพในการแสดงออก เสรีภาพสื่อมวลชน เสรีภาพในการติดต่อสื่อสาร ทั้งยังเป็นการแทรกแซงการใช้อำนาจขององค์กรอิสระ และออกข้อกำหนดโดยไม่มีอำนาจรองรับ ซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญและขัดต่อกฎหมาย

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนจึงเรียกร้องให้พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ยกเลิกข้อกำหนดดังกล่าวในทันที เพราะวิกฤติของโรคระบาดโควิด-19 นั้น จะผ่านพ้นไปได้ ด้วยการยอมรับความจริงและเผชิญการแก้ไขปัญหาร่วมกัน มิใช่การปกปิดข้อมูลและการดำเนินคดีต่อประชาชนและสื่อมวลชน ซึ่งไม่ทำให้โรคระบาดยุติลงแต่อย่างใด

[1] รัฐธรรมนูญ มาตรา 34 วรรคแรก บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น การจํากัดเสรีภาพดังกล่าวจะกระทํามิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอํานาจ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ตราขึ้นเฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ เพื่อคุ้มครองสิทธิหรือเสรีภาพของ บุคคลอื่น เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อป้องกันสุขภาพของ ประชาชน

[2] รัฐธรรมนูญ มาตรา 35 บุคคลซึ่งประกอบวิชาชีพสื่อมวลชนย่อมมีเสรีภาพในการเสนอข่าวสาร หรือการแสดงความคิดเห็นตามจริยธรรมแห่งวิชาชีพ

การสั่งปิดกิจการหนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนอื่นเพื่อลิดรอนเสรีภาพตามวรรคหนึ่ง จะกระทํามิได้

การให้นําข่าวสารหรือข้อความใดๆ ที่ผู้ประกอบวิชาชีพสื่อมวลชนจัดทําขึ้นไปให้เจ้าหน้าที่ตรวจ ก่อนนําไปโฆษณาในหนังสือพิมพ์หรือสื่อใดๆ จะกระทํามิได้ เว้นแต่จะกระทําในระหว่างเวลาที่ประเทศ อยู่ในภาวะสงคราม…

[3] รัฐธรรมนูญ มาตรา 26 วรรคแรก การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจํากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไป ตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าว ต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจํากัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจําเป็นในการจํากัดสิทธิ และเสรีภาพไว้ด้วย

[4] รัฐธรรมนูญ มาตรา 36 บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการติดต่อสื่อสารถึงกันไม่ว่าในทางใดๆ

การตรวจ การกัก หรือการเปิดเผยข้อมูลที่บุคคลสื่อสารถึงกัน รวมทั้งการกระทําด้วยประการใด ๆ เพื่อให้ล่วงรู้หรือได้มาซึ่งข้อมูลที่บุคคลสื่อสารถึงกันจะกระทํามิได้ เว้นแต่มีคําสั่งหรือหมายของศาล หรือมีเหตุอย่างอื่นตามที่กฎหมายบญัติ

[5] รัฐธรรมนูญ มาตรา 60 วรรคสาม รัฐต้องจัดให้มีองค์กรของรัฐทีมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อรับผิดชอบและกํากับการดําเนินการเกี่ยวกับคลื่นความถี่ให้เป็นไปตามวรรคสอง ในการนี้องค์กรดังกล่าวต้องจัดให้มีมาตรการ ป้องกันมิให้มีการแสวงหาประโยชน์จากผู้บริโภคโดยไม่เป็นธรรมหรือสร้างภาระแก่ผู้บริโภคเกินความจําเป็น ป้องกันมิให้คลื่นความถี่รบกวนกัน รวมตลอดทั้งป้องกันการกระทําที่มีผลเป็นการขัดขวางเสรีภาพในการรับรู้ หรือปิดกั้นการรับรู้ข้อมูลหรือข่าวสารที่ถูกต้องตามความเป็นจริงของประชาชน และป้องกันมิให้บุคคล หรือกลุ่มบุคคลใดใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่โดยไม่คํานึงถึงสิทธิของประชาชนทั่วไป….

[6] พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาตรา 9 ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินให้ยุติลงได้โดยเร็ว หรือป้องกันมิให้เกิดเหตุการณ์ร้ายแรงมากขึ้น ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนด ดังต่อไปนี้

1) ห้ามมิให้บุคคลใดออกนอกเคหสถานภายในระยะเวลาที่กำหนด เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับยกเว้น

2) ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใด ๆ หรือกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย

3) ห้ามการเสนอข่าว การจำหน่าย หรือทำให้แพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หรือสื่ออื่นใดที่มีข้อความอันอาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสารทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉินจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ทั้งในเขตพื้นที่ที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือทั่วราชอาณาจักร

4) ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ หรือกำหนดเงื่อนไขการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ

5) ห้ามการใช้อาคาร หรือเข้าไปหรืออยู่ในสถานที่ใด ๆ

6) ให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนดเพื่อความปลอดภัยของประชาชนดังกล่าว หรือห้ามผู้ใดเข้าไปในพื้นที่ที่กำหนด

ข้อกำหนดตามวรรคหนึ่ง จะกำหนดเงื่อนเวลาในการปฏิบัติตามข้อกำหนดหรือเงื่อนไขในการปฏิบัติงานของพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือมอบหมายให้พนักงานเจ้าหน้าที่กำหนดพื้นที่และรายละเอียดอื่นเพิ่มเติม เพื่อมิให้มีการปฏิบัติที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชนเกินสมควรแก่เหตุก็ได้[7] พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาตรา 7 ในเขตท้องที่ที่มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามมาตรา 5 ให้บรรดาอำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งหรือหลายกระทรวง หรือที่เป็นผู้รักษาการตามกฎหมายหรือที่มีอยู่ตามกฎหมายใดก็ตาม เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการอนุญาต อนุมัติ สั่งการ บังคับ บัญชา หรือช่วยในการป้องกัน แก้ไข ปราบปราม ระงับยับยั้งในสถานการณ์ฉุกเฉินหรือฟื้นฟูหรือช่วยเหลือประชาชน โอนมาเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีเป็นการชั่วคราว เพื่อให้การสั่งการและการแก้ไขสถานการณ์เป็นไปโดยมีเอกภาพ รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ