ชุมนุมทางการเมือง/ไม่การเมือง ความสับสนในอำนาจตามอำเภอใจ (1)

ปลายเดือนสิงหาคม 2561 ข่าวความเห็นของอัยการสูงสุดต่อการสั่งฟ้อง/ไม่ฟ้อง กรณีการฟ้องร้องชุมนุมทางการเมือง 2 กรณี สร้างความประหลาดใจให้แก่ประชาชนที่ใช้สิทธิเสรีภาพในการแสดงออกทางการเมืองโดยทั่วไป เมื่อพบว่าความเห็นของอัยการต่อกิจกรรมทางการเมืองมีความแตกต่างกันใน 2 มุม มากกว่านั้นทั้งสองกรณียังก่อให้เกิดคำถามใหม่ขึ้นมาต่อกิจกรรมทางการเมืองของประชาชน ว่าอะไรเป็นการเมืองและอะไรไม่เป็นกิจกรรมทางการเมือง

กรณีที่หนึ่ง เกิดขึ้นเมื่อ ผู้ต้องหา 8 คน ในคดี We Walk เดินมิตรภาพ ถูกเจ้าหน้าที่ตำรวจแจ้งข้อหาชุมนุมทางการเมือง ก่อนที่ในเวลาต่อมาอัยการมีความเห็นไม่สั่งฟ้องผู้ต้องหาทั้งหมด โดยให้เหตุผลในคำสั่งไม่ฟ้องว่า กิจกรรมดังกล่าวเป็นการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ มิได้กระทบความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยสาธารณะหรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ซึ่งได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อีกทั้งผู้ต้องหาที่ 1 นายเลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ ได้แจ้งการชุมนุมและวัตถุประสงค์ของการชุมนุมต่อผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายแล้ว การชุมนุมไม่ได้มีกิจกรรมเกี่ยวกับการเมืองแต่อย่างใด การกระทำของผู้ต้องหาทั้งแปดจึงยังไม่เป็นความผิดตามข้อกล่าวหา[1]

ขณะที่กรณีที่สอง เป็นการชูป้ายคำว่า “เวทีวิชาการไม่ใช่ค่ายทหาร” ภายในงานประชุมวิชาการนานาชาติว่าด้วยความรู้ไทยศึกษา ที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เมื่อปีที่ผ่านมา อัยการสูงสุดมีหนังสือตอบกลับจดหมายร้องขอความเป็นธรรมของนายชัยพงศ์ สำเนียง หนึ่งในห้าผู้ต้องหาว่าการแสดงออกดังกล่าว ถือเป็นการชุมนุมทางการเมืองตั้งแต่ห้าคนขึ้นไป ข้อความบางส่วนระบุว่า “..ผู้ร้องและผู้ต้องหาทั้งห้าคนได้มีการนำป้ายคำว่า “เวทีวิชาการ ไม่ใช่ค่ายทหาร” ไปติดตั้งบริเวณทางเข้าสถานที่ประชุมที่จัดขึ้นโดยมีการเสวนาและมีการบรรยายในเรื่องทางการเมืองในลักษณะต่อต้านรัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่มาจากการรัฐประหาร ทั้งยังแสดงสัญลักษณ์ต่อต้านทางการเมืองด้วยการชูนิ้วมือสามนิ้ว ซึ่งเป็นการชุมนุมทางการเมืองตั้งแต่ห้าคนขึ้นไป..”[2]

สิ่งที่น่าสนใจไม่น้อยไปกว่าความเหมือนหรือความต่างของ 2 กรณี คือการให้เหตุผลว่าอะไรเป็นเกณฑ์ในการบอกว่ากิจกรรมนั้น ๆ เป็นหรือไม่เป็นการชุมนุมทางการเมือง เพื่อที่จะบอกว่าถึงที่สุดแล้วการเอาผิดในทางกฎหมายต่อประชาชนกระทำการไปภายใต้หลักการอะไร เราสามารถเริ่มคิดเรื่องนี้ได้จากข้อถกเถียงเกี่ยวกับการชุมนุมก่อนยุคระบอบรัฐประหารจะมาถึง

การแสดงออกเชิงสัญลักษณ์ที่ ม.เชียงใหม่

ดีเบตขอบเขตของการชุมนุมก่อนยุค คสช.

หลังรัฐประหาร 2549 มีความพยายามอย่างมากในการจัดวางขอบเขตการชุมนุมของประชาชน แต่ไม่พบว่า ความเป็นการเมืองและไม่การเมืองจะเป็นประเด็นสำคัญในการถกเถียงแต่อย่างใด สำหรับกลุ่มที่มีบทบาทมากที่สุดในกรณีนี้คือ กลุ่มนักวิชาการจากเครือข่ายนักกฎหมายมหาชนไทย พวกเขานำเสนอความเห็นอย่างต่อเนื่องโดยมีจุดร่วมไปที่การออกแบบกลไกเพื่อควบคุมการชุมนุมให้มีความเป็นระเบียบเรียบร้อย และให้เป็นไปตามหลักการสากล โดยได้ข้อสรุปร่วมกันว่า การชุมนุมควรมีกฎหมายเฉพาะขึ้นมารองรับ งานเขียนของกลุ่มนี้ มีหลากมุมมองเช่น เสรีภาพในการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญที่ยึดความสงบและปราศจากอาวุธ[3] การชุมนุมสาธารณะมีประสิทธิภาพมากกว่านี้ได้หากวางกรอบให้ชัด[4] ในบทบรรณาธิการเครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย ครั้งที่ 189[5] และบทความเรื่อง “ชุมนุมกันอีกแล้ว”[6] และข้อเสนอให้ใช้หลักสากลในการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย[7] ทั้งหมดมีจุดร่วมไปที่ความพยายามวางกรอบสำหรับ “การชุมนุมสาธารณะ” ในบริบทประชาธิปไตยไทย ช่วงเวลาดังกล่าวมีข้อถกเถียงต่อการวางขอบเขตการชุมนุมสาธารณะ ใน 2 กลุ่ม

หนึ่ง กลุ่มที่เห็นด้วยต่อการวางกรอบในการชุมนุม เช่น นายแพทย์ประเวศ วะสี[8] เสนอให้มีกติกาที่แน่นอนเพื่อสร้างสุขภาวะที่ดีของสังคม งานวิจัยของจันทจิรา เอี่ยมมยุรา[9] เสนอแนวทางการประนีประนอมระหว่างเจ้าหน้าที่กับเสรีภาพของผู้ชุมนุม โดยให้น้ำหนักไปที่เสรีภาพในการชุมนุมเป็นหลัก ข้อเสนอให้มีการควบคุมความปลอดภัยของสื่อมวลชนในการชุมนุมของประสงค์ เลิศรัตนวิสุทธิ์ นายกสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย รวมถึง พ.ต.ท.เจตน์ มงคลหัตถี ตัวแทนเจ้าหน้าที่รัฐผู้เผชิญหน้ากับผู้ชุมนุมบ่อยครั้ง ได้เสนอหลักการความได้สัดส่วนระหว่างรัฐ ผู้ชุมนุม และเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ ที่ต้องมีความสัมพันธ์กัน

สอง กลุ่มที่คัดค้านการวางกรอบสำหรับการชุมนุม ส่วนใหญ่ประกอบไปด้วย กลุ่มขบวนการเคลื่อนไหวทางการเมืองหรือองค์กรชาวบ้าน หรือหน่วยงานที่ภารกิจเกี่ยวข้องกับหลักการสิทธิมนุษยชนและสิทธิชุมชน เช่น จินตนา แก้วขาว[10] ประธานกลุ่มอนุรักษ์ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมบ้านกรูดที่ชี้ว่า การชุมนุมเป็นเครื่องมือต่อรองของผู้ที่เสียเปรียบโดยเฉพาะคนจน นอกจากนั้นแล้ว ยังมีกลุ่มคณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย องค์กรสมัชชาคนจน มีการระดมรายชื่อเพื่อคัดค้านร่างกฎหมายควบคุมการชุมนุมจำนวนมากจากหน่วยงานต่าง ๆ และประชาชนจำนวนหนึ่ง เหล่านี้เป็นภาพสะท้อนความคิดเห็นที่แตกต่างและขยายวงไปอย่างกว้างขวางทั้งที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยต่อการพยายามจำกัดกรอบของการชุมนุมในสังคมไทย โดยเราสามารถสรุปได้ว่า สนามวิวาทะดังกล่าววางอยู่บนฐานของ 2 ชุดความคิดที่พยายามปรับสมดุลกันระหว่างหลักการทางการเมืองหรือประชาธิปไตยและหลักการนิติรัฐ

ผู้ต้องหาคดี We Walk… เดินมิตรภาพ

การชุมนุมทางการเมืองกับหลักการนิติรัฐ

โดยทั่วไปการชุมนุมทางการเมืองเป็นหนึ่งในกระบวนการทางการเมืองที่สำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงหลังทศวรรษที่ 2530 เป็นต้นมา การขยายตัวของการเมืองภาคประชาชนในประเทศไทย เป็นส่วนสำคัญที่แสดงให้เห็นลักษณะของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย[11] อุเชนทร์ เชียงเสน ได้สรุปคำนิยามของการเมืองภาคประชาชนที่ใช้การชุมนุมทางการเมืองเพื่อต่อรองในเมืองไทยที่กระจัดกระจายอย่างหลากหลายตลอดช่วงทศวรรษที่ 2530 จนถึง ทศวรรษที่ 2550 ว่า เป็นเรื่องการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานในการเมืองระบบเปิด ซึ่งต้องมีเงื่อนไขอย่างน้อย 2 ประการ คือ 1. ต้องมีพื้นที่สาธารณะสำหรับการแสดงความคิดเห็นอย่างเสรีของสาธารณชน ได้แก่ เสรีภาพของสื่อมวลชน เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของปัจเจกชนหรือหมู่คณะในเรื่องของผลประโยชน์ส่วนรวมและลักษณะผิดถูกชั่วดีของสังคมการเมือง 2. ต้องมีการยอมรับโดยกฎหมายถึงสิทธิในการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองของประชาชนที่กระทำโดยสันติ ตั้งแต่สิทธิในการประชุม ชุมนุมประท้วง ไปจนถึงการนัดหยุดงานหรือการปฏิเสธคำสั่งรัฐ[12]

ลักษณะความสัมพันธ์ของการชุมนุมทางการเมืองกับหลักการนิติรัฐเช่นนี้เองจึงสะท้อนความสำคัญออกมาได้ใน 2 ประการ คือ

เสรีภาพของการชุมนุมสาธารณะในกระบวนการทางการเมืองที่ขาดเสียไม่ได้
การชุมนุมสาธารณะเป็นการปิดเงื่อนไขการใช้อำนาจแบบรวมศูนย์

จะเห็นได้ว่าการชุมนุมทางการเมืองไม่สามารถแยกขาดได้จากชีวิตการเมืองไม่ว่าประชาชนจะอยู่ภายใต้ระบอบใด อีกทั้งการชุมนุมทางการเมืองกับหลักการนิติรัฐก็ไม่สามารถแยกขาดจากกันไปได้ ด้วยเหตุเช่นนี้เอง การรักษาสาระสำคัญของผลประโยชน์ของประชาชน ต้องมีพันธกิจอย่างหนึ่ง นั่นคือการคงไว้ซึ่งเสรีภาพของการชุมนุม

เมื่อการชุมนุมเป็นสิ่งต้องห้าม ส่วนการดำเนินคดีก็มีความไม่แน่นอน

หลังรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 สิ่งที่เรียกว่า “การชุมนุมทางการเมือง” กลายมาเป็นปัญหา เนื่องจากมีการสร้างกลไกทางกฎหมายและการเมืองหลายระดับขึ้นมาควบคุมการแสดงออกของประชาชน สิ่งที่ตามมาต่อจากนั้นคือความไม่แน่นอน ทำให้เกิดบรรยากาศแห่งความกลัวในหมู่ประชาชนที่ใช้เครื่องมือนี้เพื่อนำเสนอข้อเรียกร้อง เพราะไม่ทราบว่าเมื่อออกมาชุมนุมแล้วพวกเขาจะถูกดำเนินคดีหรือไม่ ไม่ว่าการชุมนุมจะมุ่งเป้าไปที่คณะรัฐประหารโดยตรงหรือไม่ก็ตาม

ที่ผ่านมาการกำหนดขอบเขตของนิยาม การชุมนุมทางการเมืองไม่ใช่ประเด็นสำคัญในการถกเถียง แต่ในปัจจุบันปัญหาของการชุมนุมกลับซึมลึกลงไปอย่างมากคือ กลายเป็นเรื่องของการผูกขาดการตีความเพื่อใช้อำนาจตามอำเภอใจเข้าไปในพื้นที่ที่ไม่เคยถูกกำหนดให้เป็นพื้นที่ “การเมือง” มาก่อน เช่น การสั่งฟ้องคดีนักวิชาการไทยศึกษาหรือ “เวทีวิชาการไม่ใช่ค่ายทหาร” (อัยการยืนยันคดี “เวทีวิชาการไม่ใช่ค่ายทหาร” เป็นชุมนุมการเมืองโดยไม่ขออนุญาต คสช. คดียังเดินหน้าต่อไป) การเรียกร้องให้รัฐชดเชยจากโครงการพัฒนา การเรียกร้องให้จัดการเลือกตั้งตามที่รัฐบาลได้ให้สัญญาไว้ ฯลฯ

ในแง่นี้การระบุว่าอะไรเป็นการเมืองจึงปรากฏตัวอย่างที่แสนประหลาดจำนวนมาก เช่น การระบุว่าชูสามนิ้วเป็นการต่อต้านรัฐบาล คสช. การปกป้องพื้นที่ทางวิชาการเป็นการต่อต้านรัฐบาล คสช. การนำเสนอความต้องการของประชาชน เป็นการคุกคามความมั่นคงของรัฐ เป็นต้น เหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความสับสนในการใช้กฎหมายจัดการกับผู้ชุมนุม และเปิดโอกาสให้ผู้มีอำนาจนิยามอย่างเลยเถิดไปว่ากิจกรรมใดเป็นการชุมนุมทางการเมืองที่มีผลต่อความมั่นคงของรัฐ

อาการดังกล่าวจึงแสดงให้เห็นตั้งแต่การใช้กฎหมายเฉพาะที่ระบุโดยตรงกับการชุมนุมไปจนถึงการใช้กฎหมายที่ไม่เกี่ยวข้องเพื่อกำราบผู้ชุมนุมว่าเป็นการชุมนุมทางการเมือง อาทิ ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 215 พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2551 พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 การห้ามการชุมนุม หรือมั่วสุมทางการเมือง ของบุคคลตั้งแต่ 5 คนขึ้นไป ตามประกาศ คสช. ฉบับที่ 7/2557 และคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 3/2558 มากกว่านั้นการให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ทหารในการกระทำการอันลิดรอนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 3/2558 และคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 13/2559 หรือ พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 ทำให้เกิดการฟ้องร้องเอาผิดกับประชาชนด้วยข้ออ้างว่าเป็นการชุมนุมทางการเมืองอย่างกว้างขวาง

ไม่มียุคสมัยใดที่ไร้กฏเกณฑ์มากเท่ากับยุคนี้ สาระสำคัญของขอบเขตการชุมนุมทางการเมือง คำนิยามการชุมนุม เกณฑ์การใช้เป็นข้อบังคับทางกฎหมาย ได้ถูกเจ้าหน้าที่ใช้ตามอำเภอใจ และข้อถกเถียงที่ผูกยึดกับคุณค่าสากลก็มิได้ถูกนำมาพิจารณาเหมือนเช่นทศวรรษก่อนหน้านี้อีกต่อไป ผลที่ตามมานำไปสู่การวินิจฉัยที่ไม่ลงตัว เกิดคำถามในทางสาธารณะในหลายกรณี ท้ายที่สุดการผูกขาดการนิยามว่าอะไรคือ “การชุมนุมทางการเมือง” จึงมีสาระเป็นเพียงเครื่องมือในการจัดการผู้เห็นต่างทางการเมืองเพียงเท่านั้น ดังเราจะเห็นได้ในกรณีรูปธรรมจำนวนไม่น้อยตลอด 4 ปีที่ผ่านมา โปรดอ่านเรื่องนี้ได้ในตอนที่ (2)

[1] https://tlhr2014.com/?p=8453

[2] https://tlhr2014.com/?p=8637

[3] http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1230, สืบค้นเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2558

[4] http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1231, สืบค้นเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2558

[5] http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1256, สืบค้นเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2558

[6] http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1870, สืบค้นเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2558

[7] ปกรณ์ นิลประพันธ์, หลักสากลในการใช้กำลังและอาวุธของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการยุติการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย. http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1299488687&grpid=no&catid=04 , มติชนออนไลน์, สืบค้นเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม 2558

[8] เวทีนโยบายสาธารณะ การชุมนุมสาธารณะ : เสรีภาพที่ต้องการกรอบกติกา วันศุกร์ 12 กุมภาพันธ์ 2553 ณ ห้องประชุมแคทลียา โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพฯ. เอกสารประกอบการสัมมนา

[9] จันทจิรา เอี่ยมมยุรา ,เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะฯ . เว็บไซต์นิติราษฎร์ นิติศาสตร์เพื่อราษฎรhttp://www.enlightened-jurists.com เข้าถึงเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2556

[10] สุนี ไชยรส และคนอื่นๆ, ประชาธิปไตยกับการปกป้องทรัพยากรชุมชน. กรุงเทพฯ: ทีคิวพี, 2555

[11] เสกสรรค์ ประเสริฐกุล, การเมืองภาคประชาชนในระบอบประชาธิปไตยไทย.กรุงเทพฯ: อมรินทร์ ,พิมพ์ครั้งที่ 3, 2553

[12] อุเชนทร์ เชียงเสน, ประวัติศาสตร์การเมืองภาคประชาชน: ความคิดและปฏิบัติการของนักกิจกรรมทางการเมืองในปัจจุบัน. ปริญญานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2556