Human in Court: รู้จัก “การอภัยโทษ” และมองความสัมพันธ์ต่อความแออัดของเรือนจำ

หลังจากมีการออกพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ เมื่อวันที่ 2 มิ.ย. 2569 ที่ผ่านมา ทำให้ปีนี้เป็นอีกปีที่มีการอภัยโทษเป็นการทั่วไปเนื่องในโอกาสสำคัญ ผู้ต้องขังในเรือนจำบางส่วนจะได้รับการปล่อยตัว และอีกบางส่วนจะได้รับการลดหย่อนโทษลง ตามเกณฑ์ที่ พ.ร.ฎ. กำหนดไว้ ซึ่งยังต้องติดตามสถานการณ์ในการปล่อยตัวผู้ต้องขังต่อไปว่าจะมีผู้เข้าเกณฑ์มากน้อยเพียงใด

ท่ามกลางการอภัยโทษที่เกิดขึ้นในแต่ละปี Human in Court ฉบับนี้ ชวนสำรวจถึงความเป็นมาของการอภัยโทษโดยสังเขป ชวนทำความเข้าใจประเภทของการอภัยโทษในสองรูปแบบ และชวนพิจารณาการอภัยโทษที่กลายไปเป็นกลไกหลักในการ “ระบาย” จำนวนผู้ต้องขังในเรือนจำในช่วงหลายปีที่ผ่านมา แต่ก็อาจนำไปสู่ปัญหาการไม่มีการพัฒนากลไกอื่น ๆ ในการลดการลงโทษจำคุกในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทย ท่ามกลางปัญหาความแออัดของเรือนจำที่ยังเป็นปัญหาต่อไป

“การอภัยโทษ” โดยสังเขป

กล่าวได้ว่า พระราชอำนาจในการอภัยโทษ มีที่มาตั้งแต่สังคมไทยยังเป็นรัฐจารีต สืบเนื่องมาถึงรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่พระมหากษัตริย์ถูกจัดวางสถานะให้เป็น “เจ้าชีวิต” เป็นผู้ถืออำนาจในฐานะเป็นองค์อธิปัตย์ทั้งหมด ซึ่งรวมถึงอำนาจในการวินิจฉัยคดี การตัดสินลงโทษ และการยกเว้นโทษ โดยตั้งแต่ในสมัยอยุธยามีการใช้พระราชอำนาจอภัยโทษในการปลดปล่อยนักโทษในโอกาสสำคัญ โดยเฉพาะในพิธีบรมราชาภิเษก

ในสมัยรัชกาลที่ 5 มีการอภัยโทษให้ผู้ต้องโทษซึ่งทูลเกล้าถวายฎีกา และมีการอภัยโทษในโอกาสสำคัญสองครั้ง ได้แก่ พระราชหัตถเลขาปล่อยแลลดโทษนักโทษเนื่องในโอกาสที่เสด็จนิวัติพระนคร ร.ศ.116 และการพระราชทานอภัยโทษในพระราชพิธีรัชมังคลาภิเศก ร.ศ.127 เนื่องในครองราชย์ 40 ปี

ในสมัยรัชกาลที่ 6 มีการออก “พระราชกฤษฎีกาวางระเบียบการทูลเกล้าฯ ถวายฎีกา พ.ศ. 2457” ซึ่งพยายามจัดระเบียบการถวายฎีการ้องทุกข์ต่าง ๆ โดยกำหนดประเภทของเรื่องที่จะถวายฎีกาต่อพระมหากษัตริย์โดยตรงได้ โดยประการหนึ่ง ได้แก่ การยื่นขอการลดหย่อนผ่อนโทษ ซึ่งศาลได้พิพากษาแล้ว (แต่ไม่ใช่การยื่นโต้แย้งคำพิพากษา)

ในสมัยรัชกาลที่ 6 ยังได้มีการออก “พระราชกำหนดพระราชอภัยโทษ พ.ศ. 2459” ให้สำรวจบัญชีนักโทษในขณะนั้น และกำหนดเกณฑ์ว่าใครจะได้รับการอภัยโทษหรือลดโทษลง พร้อมกับประกาศชื่อในราชกิจจนุเบกษา หลังจากนั้นจึงเริ่มมีการออกพระราชกำหนดพระราชอภัยโทษในลักษณะนี้อีก เช่น ในปี พ.ศ. 2467 (ปลายรัชกาลที่ 6), พ.ศ. 2468, 2475 (สมัยรัชกาลที่ 7)

จนหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบประชาธิปไตย แม้อำนาจของกษัตริย์ในการวินิจฉัยคดีหรือตัดสินลงโทษจะหายไป แต่อำนาจในการอภัยโทษยังถูกสืบเนื่องมา ภายใต้ความพยายามปรับแต่งให้เข้ากับระบอบใหม่ในตอนแรก โดยการบัญญัติเกี่ยวกับการอภัยโทษในธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ฉบับวันที่ 27 มิ.ย. 2475 ได้กำหนดเรื่องนี้ไว้ว่า “คณะกรรมการราษฎรมีอำนาจให้อภัยโทษ แต่ให้นำความขึ้นขอพระบรมราชานุญาตเสียก่อน” (มาตรา 30) ทำให้อำนาจในการอภัยโทษไปอยู่ที่สภาผู้แทนราษฎร โดยมีพระมหากษัตริย์เป็นผู้ให้อนุญาต

ในช่วงนี้ พบว่ามีการออก “พระราชกำหนดอภัยโทษในโอกาสที่ประเทศสยามได้มีธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ลงวันที่ 31 ส.ค. 2475 ออกมาด้วย โดยถ้อยคำในพระราชกำหนดระบุว่าสภาผู้แทนราษฎรถวายคำปรึกษาว่าใน ณ โอกาสนี้ สมควรจะลดและอภัยโทษแก่ผู้ต้องพระราชอาชญา จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชกำหนดนี้ นับได้ว่าเป็นการอภัยโทษเป็นการทั่วไปเพียงครั้งเดียวที่เกิดขึ้นภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้

ก่อนที่ต่อมาในรัฐธรรมนูญ ฉบับวันที่ 10 ธ.ค. 2475 มาตรา 55 ได้เปลี่ยนแปลงเรื่องนี้ให้กลายเป็นเรื่องพระราชอำนาจของกษัตริย์เพียงอย่างเดียว ด้วยความว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอํานาจที่จะพระราชทานอภัยโทษ” ทั้งยังมีการออกประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พ.ศ. 2477 บัญญัติแนวทางเกี่ยวกับการขออภัยโทษไว้ โดยเฉพาะการยื่นขออภัยโทษแบบรายบุคคล

ต่อมาในช่วงรัชกาลที่ 9 ปี พ.ศ. 2517 ยังได้มีการเพิ่มมาตรา 261 ทวิ ในเรื่องการพระราชทานอภัยโทษที่ออกตามที่คณะรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ กำหนดให้ตราเป็น “พระราชกฤษฎีกา” ทำให้รูปแบบการอภัยโทษในโอกาสสำคัญก็ถูกนำมาบัญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาด้วย (ก่อนหน้านั้นก็ได้มีการออกเป็นพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษมาก่อนแล้ว ครั้งแรกตั้งแต่ปี พ.ศ. 2478 แล้ว การเพิ่มเติมใน ป.วิอาญา จึงเป็นเพียงการกำหนดวิธีของการอภัยโทษเป็นการทั่วไปให้ชัดเจขึ้น นและใช้เป็นฐานทางกฎหมายในการอ้างอิง)

ท่ามกลางความผันผวนของการเมืองไทย รัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆ ยังบัญญัติเกี่ยวกับพระราชอำนาจในการอภัยโทษนี้เรื่อยมา โดยในรัฐธรรมนูญ ฉบับปี พ.ศ. 2560 อยู่ในมาตรา 179 “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอํานาจในการพระราชทานอภัยโทษ”

การอภัยโทยสองรูปแบบ: “เฉพาะราย” ต้องรอขอ – “เป็นการทั่วไป” เกิดในโอกาสสำคัญ

จากประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พ.ศ. 2477 ภาค 7 มาตรา 259-267 ว่าด้วยการอภัยโทษ เปลี่ยนโทษหนักเป็นเบาและลดโทษ ทำให้เกิดการอภัยโทษที่แบ่งเป็นสองรูปแบบ ได้แก่ การอภัยโทษเฉพาะราย และการอภัยโทษเป็นการทั่วไป

1. การอภัยโทษเฉพาะราย

เป็นรูปแบบการยื่นขออภัยโทษเป็นรายบุคคลไป โดยผู้ต้องขังซึ่งคดีถึงที่สุดแล้ว สามารถยื่นเรื่องผ่านเรือนจำหรือกระทรวงยุติธรรมเพื่อขอพระราชทานอภัยโทษ ซึ่งการจะได้รับอภัยโทษหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับพระบรมราชวินิจฉัยเป็นกรณี ๆ ไป โดยให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมมีหน้าที่ถวายความเห็นว่าควรให้อภัยโทษหรือไม่

ทั้งนี้ กฎหมายไม่ได้กำหนดว่าผู้ต้องขังที่จะยื่นขออภัยโทษรายบุคคลนี้ จะถูกดำเนินคดีใด หรือได้รับโทษเท่าใด ทำให้ผู้ต้องขังคนใดก็สามารถยื่นได้ เพียงแต่กำหนดว่าต้องเป็นผู้ต้องขังคดีถึงที่สุด และหากถูกยกฎีกาไม่ให้พระราชทานอภัยโทษซึ่งไม่ใช่โทษประหารให้ชีวิต ต้องรอไปอีกสองปีนับตั้งแต่มีการยกฎีกาจึงจะยื่นใหม่ได้

การอภัยโทษนอกจากจะเกิดขึ้นในแง่ให้พ้นโทษและได้รับการปล่อยตัวเลยแล้ว ยังมีการอภัยโทษในลักษณะการลดโทษลง กรณีที่เพิ่งเกิดขึ้น ได้แก่ กรณีของทักษิณ ชินวัตร ซึ่งมีการพระราชทานอภัยลดโทษ จากโทษที่เหลือจำคุก 7 ปี 11 เดือน 20 วัน ให้เหลือจำคุก 1 ปี

ทั้งนี้ พบว่าการอภัยลดโทษโดยออกเป็นพระราชหัตถเลขา มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนอง และประกาศในราชกิจจานุเบกษาอย่างในกรณีนี้ ไม่เคยพบมาก่อน โดยมากพบว่าหากมีการพระราชทานอภัยโทษเป็นการเฉพาะรายมา ก็จะมีการปล่อยตัวผู้ต้องขังออกจากเรือนจำ โดยไม่ได้มีการประกาศหรือเผยแพร่ต่อสาธารณะแต่อย่างใด

2. การอภัยโทษเป็นการทั่วไป

เป็นการออกพระราชกฤษฎีกาเพื่อให้อภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษจำนวนมากในคราวเดียวกัน โดยมักจะกระทำในวโรกาสสำคัญ เช่น วันเฉลิมพระชนมพรรษา วันสำคัญเกี่ยวกับสถาบันกษัตริย์ หรือวันสำคัญของบ้านเมือง รูปแบบการอภัยโทษนี้ ผู้ต้องขังไม่ต้องร้องขอ และมีความไม่แน่นอนว่าจะมีขึ้นเมื่อใด โดยคณะรัฐมนตรีจะเป็นผู้เสนอ จัดทำคำแนะนำ และทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์เพื่อพิจารณา ก่อนออกเป็นพระราชกฤษฎีกาประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา

การออก พ.ร.ฎ. แต่ละครั้ง จะมีการกำหนดเกณฑ์ต่าง ๆ ว่าผู้ต้องขังลักษณะใดบ้างที่จะเข้าข่ายได้รับการปล่อยตัว หรือได้รับการลดหย่อนโทษลง หรือจะไม่เข้าเกณฑ์ได้รับประโยชน์ใด ๆ ซึ่งในแต่ละครั้งจะกำหนดแตกต่างกันไป ในกลุ่มผู้ต้องขังมีถ้อยคำเรียกเกณฑ์การอภัยโทษที่ต่างกันใน พ.ร.ฎ. แต่ละครั้ง โดยหากออกเกณฑ์ที่มีผู้เข้าข่ายได้รับประโยชน์จากการอภัยโทษได้มาก เรียกว่าเป็นอภัยโทษ “ลูกใหญ่” แต่หากมีผู้ต้องขังเข้าเกณฑ์ไม่มากนัก เรียกว่าเป็นอภัยโทษ “ลูกเล็ก”

ในช่วงรัชสมัยของรัชกาลที่ 10 พบว่ามีการออก พ.ร.ฎ.อภัยโทษ มาแล้วทั้งหมด 10 ครั้ง ได้แก่ ปี 2559 (โอกาสขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์), ปี 2562 (โอกาสพระราชพิธีบรมราชาภิเษก), ปี 2563 มีสองครั้ง (โอกาสวันเฉลิมพระชนมพรรษา และโอกาสคล้ายวันพระราชสมภพของรัชกาลที่ 9), ปี 2564 มีสองครั้ง (โอกาสวันเฉลิมพระชนมพรรษา และโอกาสคล้ายวันพระราชสมภพของรัชกาลที่ 9), ปี 2565 (โอกาสเฉลิมพระชนมพรรษา 70 พรรษา และเฉลิมพระชนมพรรษาพระพันปีหลวง 90 พรรษา), ปี 2567 (โอกาสเฉลิมพระชนมพรรษาครบ 6 รอบ), ปี 2568 (โอกาสวันเฉลิมพระชนมพรรษา) และครั้งล่าสุดในปี 2569 นี้ (โอกาสเฉลิมพระชนมพรรษา 4 รอบของพระราชินี)

เท่ากับโดยเฉลี่ยแล้วในทศวรรษที่ผ่านมา มีการอภัยโทษเป็นการทั่วไปเกิดขึ้นราวปีละหนึ่งครั้งนั่นเอง

เมื่อการอภัยโทษกลายไปกลไก “ระบาย” ผู้ต้องขังของระบบยุติธรรมไทย

ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่ การออก พ.ร.ฎ.อภัยโทษ ในโอกาสสำคัญต่าง ๆ ซึ่งมีค่อนข้างต่อเนื่อง กลายไปเป็นกลไกของกระบวนการยุติธรรมในการระบายหรือบรรเทาจำนวนผู้ต้องขังในเรือนจำที่มีความแออัด ให้ไม่หนักหน่วงไปกว่าเดิม ทำให้จำนวนผู้ต้องขังในเรือนจำไทยแม้อยู่ภายใต้สถานการณ์เกินความจุไปมาก แต่ก็อยู่ในระดับ “ทรง ๆ” โดยภาพรวมเรื่อยมา

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ก็ได้ระบุถึงวัตถุประสงค์ของการพระราชทานอภัยโทษไว้ 7 ประการ โดยประการหนึ่งระบุถึงการ “ช่วยลดจำนวนนักโทษ ผ่อนคลายความแออัดยัดเยียดในเรือนจำลงได้ เป็นการประหยัดงบประมาณในการเลี้ยงดูนักโทษ และการสร้างเรือนจำเพิ่ม”

ข้อมูลจากบทความวิจัย “คนล้นคุก: ภาพสะท้อนความไม่ไว้ใจภายในระบบยุติธรรม” โดย ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ ชี้ให้เห็นว่าในช่วงปี 2562-65 การอภัยโทษกลายเป็นเครื่องมือหลักที่ปล่อยคนออกจากคุกได้มากถึง 200,000 คน หรือร้อยละ 23 ของทั้งหมด โดยหากในช่วงนี้ไม่มีการอภัยโทษแล้ว บทความประเมินว่าจะมีผู้ต้องขังรวมทั้งประเทศมากถึง 460,000 คน

โดยที่จำนวนผู้ต้องขังในเรือนจำไทยเฉลี่ยแต่ละปีขึ้น ๆ ลง ๆ อยู่ในช่วง 300,000 คน แต่ไม่เคยทะลุถึง 400,000 คนมาก่อน หากตัวเลขผู้ต้องขังเพิ่มขึ้นถึงหลักดังกล่าว อาจยิ่งก่อวิกฤติให้ระบบเรือนจำไทยทั้งหมด ไปจนถึงสถานการณ์ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยที่ใช้การจำคุกเป็นโทษหลักเรื่อยมา

รายงานสภาพเรือนจำไทยประจำปี 2569 ของสมาพันธ์สิทธิมนุษยชนสากล (FIDH) ชี้ให้เห็นจำนวนนักโทษเด็ดขาดทั้งหมดที่ได้รับการปล่อยตัวอย่างมีเงื่อนไขในลักษณะต่าง ๆ ในช่วงปี 2564-68 ส่วนใหญ่ได้รับการปล่อยตัวจากการพระราชทานอภัยโทษ (ยกเว้นในปีที่ไม่ได้มีการออก พ.ร.ฎ.อภัยโทษ อย่างปี 2566 ทำให้ตัวเลขต่ำกว่าการพักการลงโทษ โดยเข้าใจว่าตัวเลขสถิตินี้รวมผู้ได้รับการปล่อยตัวจากการอภัยโทษทั้งในแบบรายบุคคล และแบบเป็นการทั่วไป ทำให้แม้ไม่มีการออก พ.ร.ฎ. เป็นการทั่วไป ก็ยังมีสถิติผู้ได้รับการอภัยโทษอยู่)

(ภาพจากรายงานสภาพเรือนจำไทยปี 2569 ของ FIDH หน้า 19)

หากพิจารณาในประวัติศาสตร์ จะพบว่าในตลอดรัชสมัยของรัชกาลที่ 9 นั้น มีการอภัยโทษตามพระราชกฤษฎีกา จำนวนทั้งหมด 33 ครั้ง (ระยะเวลา 70 ปี) โดยเฉลี่ยแล้วประมาณ 2 ปีเศษต่อหนึ่งครั้ง ทำให้เห็นว่าในช่วงปัจจุบัน การออกพระราชกฤษฎีกาอภัยโทษมีความถี่เพิ่มขึ้นด้วย

แต่การพึ่งพามาตรการปล่อยตัวคนออกจากคุกโดยการอภัยโทษเป็นกลไกหลัก ก่อให้เกิดผลกระทบอีกแบบ กล่าวคือทำให้กระบวนการยุติธรรมไม่ค่อยมีการพัฒนามาตรการอื่น ๆ ที่ช่วยลดปัญหาความแออัดของเรือนจำอย่างเพียงพอ รอพึ่งพาการอภัยโทษในแต่ละปี และระบบโดยภาพรวมยังเน้นการกำหนดโทษจำคุกคนเป็นหลัก ท่ามกลางคำถามว่ามาตรการการลงโทษเช่นนี้ สามารถฟื้นฟูผู้กระทำความผิดในรูปแบบต่าง ๆ ให้กลับสู่สังคมได้จริงหรือไม่ เนื่องจากอัตราผู้กระทำความผิดซ้ำก็ยังอยู่ในเกณฑ์สูง

หากพิจารณาในกลุ่มผู้ต้องขังคดีจากการแสดงออกทางการเมืองที่ถูกจำคุกในคดีที่สิ้นสุดแล้ว พบว่าส่วนใหญ่ก็ได้รับการปล่อยตัวเพราะเข้าเกณฑ์การอภัยโทษเป็นการทั่วไปในแต่ละปี หรือมิเช่นนั้นก็ปล่อยตัวหลังครบกำหนดโทษ ไม่ค่อยมีกลไกอื่น ๆ ในการได้รับการปล่อยตัวแต่อย่างใด เช่น ผู้ต้องขังคดีสิ้นสุดที่ได้รับการปล่อยตัวในปี 2567 พบว่ามาจากการเข้าเกณฑ์อภัยโทษ 10 ราย ปล่อยตัวหลังขังครบกำหนดโทษ 8 ราย และได้รับการพักโทษ 1 ราย หรือในปี 2568 การปล่อยตัวเกิดจากการเข้าเกณฑ์อภัยโทษ 6 ราย และปล่อยตัวหลังขังครบกำหนดโทษ 4 ราย

อีกปัญหาหนึ่ง คือในกลุ่มผู้ต้องขังที่ไม่ได้รับการประกันตัว ถูกคุมขังระหว่างพิจารณาคดีในชั้นต่าง ๆ ท่ามกลางกระบวนการยุติธรรมที่ใช้ระยะเวลานาน พบว่ากลไกการอภัยโทษลักษณะนี้ กลายไปเป็นปัจจัยหนึ่ง ที่ทำให้หลายคนตัดสินใจไม่ต่อสู้คดี หรือตัดสินถอนอุทธรณ์/ฎีกา เพื่อให้คดีสิ้นสุดลงโดยเร็ว และได้รับประโยชน์จากการอภัยโทษหรือการลดหย่อนโทษได้มากขึ้น โดยผู้ถูกคุมขังระหว่างพิจารณาจะไม่ได้รับประโยชน์ใดจากการอภัยโทษในแต่ละครั้ง แม้อาจถูกคุมขังยาวพอที่จะเกณฑ์อภัยโทษครั้งนั้น ๆ แล้วก็ตาม

นอกจากนั้น จากกรณีศึกษาในคดีตามมาตรา 112 พบว่าในช่วงทศวรรษก่อนหน้านี้ ที่มีแนวโน้มซึ่งผู้ถูกกล่าวหาจะไม่ได้รับการประกันตัวตั้งแต่ในชั้นสอบสวนมากกว่าในช่วงปัจจุบันนั้น ผู้ต้องหาหรือจำเลยหลายคนได้ตัดสินใจให้การรับสารภาพ เพื่อให้คดีสิ้นสุดโดยเร็ว ก่อนจะยื่นขออภัยโทษเป็นการเฉพาะราย และบางคนได้รับการพระราชทานอภัยโทษ ทำให้ได้รับการปล่อยตัวรวดเร็วขึ้น โดยไม่ได้เกิดการต่อสู้คดีและพิสูจน์ความบริสุทธิ์ของจำเลยเกิดขึ้น

ในช่วงดังกล่าว การอภัยโทษเฉพาะรายและปล่อยตัวผู้ต้องขังคดีข้อกล่าวหานี้เกิดขึ้นแบบเงียบ ๆ แต่สถานการณ์ดังกล่าวนี้ไม่พบในช่วงปัจจุบันแต่อย่างใด