ข้อสังเกตทางกฎหมายต่อข้อกำหนดตาม พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ (ฉบับที่ 17) - เกินกว่าความในมาตรา 9-ไม่สามารถกำหนดโทษทางอาญา

ตามที่นายกรัฐมนตรีได้ออกข้อกำหนดออกตามความในมาตรา 9 แห่งพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (ฉบับที่ 17) อาศัยอํานาจตามความในมาตรา 9 แห่งพระราชกําหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 และมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนมีข้อสังเกตต่อข้อกำหนดฉบับดังกล่าวดังต่อไปนี้

1. การกำหนดมาตรการใดของฝ่ายปกครองที่เป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้นจะต้องกระทำไปโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย ซึ่งมาตรา 9 พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ) นั้นให้อำนาจนายกรัฐมนตรี ในการออกข้อกำหนดห้ามออกนอกเคหสถานในเวลาที่กำหนด ห้ามชุมนุมมั่วสุมหรือกระทำการใดๆ อันเป็นการยุยง การนำเสนอข่าว กำหนดเงื่อนไขการใช้เส้นทางคมนาคมหรือยานพาหนะ การห้ามใช้อาคารหรือสถานที่ หรือการอพยพจากพื้นที่ เพียง 6 มาตรการเท่านั้น การออกข้อกำหนดที่เกินกว่าขอบเขตที่มาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจไว้ย่อมเป็นมาตรการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

2. “การยกระดับการบังคับใช้มาตรการป้องกันโรค” ตามข้อกำหนดฯ ฉบับที่ 17 ข้อ 1 ซึ่งกำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่และประชาชนติดตั้งระบบแอปพลิเคชัน “หมอชนะ” มิได้เป็นการกำหนดมาตรการใดใน 6 มาตรการของมาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และหากพิจารณาจากถ้อยคำที่มาตรการเลือกใช้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงมีสถานะเป็นเพียง “คำแนะนำ” ซึ่งรัฐสนับสนุนให้กระทำ แต่ไม่ได้มีสภาพบังคับและไม่ได้มีโทษในการฝ่าฝืนข้อกำหนดตามประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแต่อย่างใด รัฐบาลควรสื่อสารให้ชัดเจนว่าเป็นการ “ขอความร่วมมือ” เพื่อการควบคุมโรค มิใช่การบังคับ

3. “การยกระดับพื้นที่ควบคุมสูงสุดที่จำเป็นต้องมีมาตรการเข้มงวดอย่างยิ่ง” ตามข้อกำหนดฯ ฉบับที่ 17 ข้อ 2 มีสองประเด็นคือ

3.1 การควบคุมการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะของประชาชนในพื้นที่จันทบุรี ชลบุรี ตราด ระยองและสมุทรสาคร เข้าข่ายการใช้อำนาจตามมาตรา 9 (4) พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งเจ้าหน้าที่มีอำนาจในการกำหนดมาตรการลักษณะดังกล่าวได้

3.2 อย่างไรก็ตามการติดตั้งแอปพลิเคชัน“หมอชนะ” ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนเห็นว่ามาตรการดังกล่าวนั้น กำหนดโดยมิได้อาศัยอำนาจใดตามกฎหมาย และมีสถานะเป็นเพียงคำแนะนำตามที่กล่าวในข้อสังเกตข้อ 2

4. “การปราบปรามและลงโทษผู้กระทำผิดอันเป็นเหตุให้เกิดการระบาดของโรค” ตามข้อกำหนดฯ ฉบับที่ 17 ข้อ 3 มีลักษณะเป็นเพียง “คำประกาศเจตนารมณ์” ของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งโดยปกติมีหน้าที่ในการรักษาการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่แล้ว เจ้าหน้าที่ก็ย่อมมีหน้าที่ต้องบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามประโยชน์สาธารณะและคุณธรรมทางกฎหมายของกฎหมายว่าด้วยการนั้น

5. แม้การฝ่าฝืนข้อกำหนดตามมาตรา 9 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จะมี “โทษ” จําคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกินสี่หมื่นบาท หรือทั้งจําทั้งปรับ แต่ข้อกำหนดซึ่งออกตามมาตรา 9 นั้นจะต้องเป็นไปตามขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจ และมีความชัดเจนแน่นอนต่อสิทธิหน้าที่ของประชาชน มิใช่บัญญัติออกมาในลักษณะของ “คำแนะนำ” ซึ่งขาดสภาพบังคับและก่อให้เกิดความสับสนแก่ประชาชนว่าถ้าไม่ปฏิบัติตามจะเกิดผลร้ายใดกับตนหรือไม่

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนมีความห่วงกังวลถึงสถานการณ์การบังคับใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ในกรณีสถานการณ์โควิดนานกว่า 9 เดือนแล้ว เนื่องจาก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นั้นไม่ได้ออกแบบมาเพื่อควบคุมโรค และเห็นว่ารัฐบาลควรใช้มาตรการตามกฎหมายโรคติดต่อ เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการใช้กฎหมายควบคุมโรคระบาดอย่างแท้จริง

การออกข้อกำหนดในลักษณะเหวี่ยงแหซึ่งมีทั้งคำแนะนำ คำประกาศเจตนารมณ์ และบทบัญญัติตามกฎหมายอื่น ก่อให้ความสับสนของเจ้าหน้าที่และประชาชนตามมา ทั้งนี้รัฐบาลควรยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินซึ่งมีผลเป็นการจำกัดเสรีภาพของประชาชนในด้านอื่นโดยเร็ว เลือกใช้มาตรการควบคุมโรคที่เหมาะสม และไม่ก่อให้เกิดความสับสนแก่ประชาชน