อำนาจทหารเหนือพลเรือนยังคงอยู่: ส่อง 5 ประเด็น การปรับบทบาท กอ.รมน. หลังยุค คสช.

รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 นับว่าได้ว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญอย่างยิ่ง ในมิติของการขยายบทบาทและอำนาจของกองทัพไปในสังคมการเมืองไทยอีกครั้ง นับจากสิ้นสุดยุคสงครามเย็นเป็นต้นมา โดยเฉพาะการจัดวางอำนาจหน้าที่ขององค์กรอย่างกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ผ่านการที่สภาของคณะรัฐประหารชุดนั้น ได้ออกกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติมารับรองสถานะโครงสร้างขององค์กรนี้ และทำให้บทบาททหารในกิจการพลเรือนได้รับการสถาปนาอย่างเป็นระบบมากยิ่งขึ้น

อ่านเพิ่มเติมใน พ.ร.บ.กลาโหม-พ.ร.บ.ความมั่นคง: มรดกกฎหมายและการขยายอำนาจกองทัพจากรัฐประหาร 19 ก.ย. 49

ทิศทางการขยายอำนาจและบทบาทหน้าที่ของกองทัพ/หน่วยงานด้านความมั่นคง ไม่เคยถูกเปลี่ยนแปลงแก้ไขแม้ภายใต้รัฐบาลที่มาจากเลือกตั้ง ทั้งได้รับการสานต่อไปอีกหลังการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 จนถึงปัจจุบัน โดย กอ.รมน. ได้กลายเป็นองค์กรที่ถูกจัดวางให้เป็นกลไกควบคุมด้าน “ความมั่นคงภายในฯ” แทนคณะรักษาความสงบแห่งชาติและกองกำลังรักษาความสงบเรียบร้อยต่อไป แม้คณะรัฐประหารชุดนี้จะสิ้นสภาพลงไปแล้วก็ตาม ผ่านการทำให้บทบาทและอำนาจของ กอ.รมน. ขยายกว้างออกไปจากเดิมอีก

รายงานชิ้นนี้สรุปการเปลี่ยนแปลงสถานะและโครงสร้างของ กอ.รมน. ที่เกิดขึ้นในยุคของ คสช. ต่อเนื่องมาถึงรัฐบาลใหม่ภายใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เช่นเดิม ทั้งหมดล้วนยังคงทำให้ระบอบการเมืองที่เป็นอยู่ในปัจจุบันของไทย กองทัพยังมีมิติที่มีอำนาจเหนือพลเรือนอยู่ต่อไป

พิธีทางสัญลักษณ์: การส่งมอบภารกิจ กกล.รส. ให้ กอ.รมน.

ในช่วงยุค คสช. บทบาทหน้าที่หลักในการควบคุมงานด้านความมั่นคงและการดำเนินการที่ถูกเรียกว่าเป็น “การรักษาความสงบ” อยู่ภายใต้หน่วยที่ คสช. ตั้งขึ้นเรียกว่า “กองกำลังรักษาความสงบเรียบร้อย” (กกล.รส.) ซึ่งประจำอยู่ตามจังหวัดต่างๆ โดยมีผู้บัญชาการจากมณฑลทหารบกต่างๆ เป็นผู้บัญชาการของกองกำลัง และมีกำลังพลของมณฑลทหารบกเป็นส่วนหนึ่งของกองกำลังนั้นเอง

ในช่วงหลังรัฐประหาร 2557 เราได้เห็นบทบาทของ กกล.รส. ในการนำตัวบุคคลไปควบคุมในค่ายทหาร การเรียกตัวบุคคลไปพูดคุยในค่ายทหาร การส่งกำลังเข้าติดตามความเคลื่อนไหวผู้แสดงออกทางการเมือง หรือการกล่าวหาดำเนินคดีกับบุคคลที่ทำกิจกรรมทางการเมือง

เมื่อ คสช. ยุติบทบาทลง หลังการเข้ารับหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ เมื่อวันที่ 16 ก.ค. 62 ทาง กกล.รส. ก็ได้ยุติบทบาทลงเช่นกัน โดยในช่วงเปลี่ยนผ่าน ในหลายจังหวัด ได้มีการจัดพิธีการในเชิงสัญลักษณ์ขึ้น โดยมีพิธีอำลาและการถอนกำลังของเจ้าหน้าที่ทหารในบทบาท กกล.รส. พร้อมกับ “ส่งมอบภารกิจหน้าที่” ให้กับ กอ.รมน. ต่อไป เท่าที่ปรากฏเป็นข่าวอาทิเช่น ที่จังหวัดพิจิตร, มหาสารคาม หรือหนองคาย

ภาพพิธีการส่งมอบภารกิจของ กกล.รส. จังหวัดหนองคาย ต่อหน่วยราชการอื่นๆ โดยเฉพาะ กอ.รมน. (ภาพจากสยามรัฐออนไลน์)

พิธีเชิงสัญลักษณ์ดังกล่าว จึงดูจะสะท้อนถึง “การสืบทอด” ของทั้งภารกิจหน้าที่ และอำนาจของกองทัพ ที่ขยายตัวออกไปอย่างมากหลังรัฐประหาร 2557 ส่งต่อไปยังหน่วยงานที่จะมีบทบาทสำคัญในการทำหน้าที่ด้าน “ความมั่นคงภายในฯ” แม้จะไม่มีทั้ง คสช. และ กกล.รส. อยู่แล้วก็ตาม

5 ความเปลี่ยนแปลงสำคัญของ กอ.รมน. จากยุค คสช.

แม้ กอ.รมน. เป็นองค์กรที่ดำรงอยู่มาหลายสิบปี ภายใต้การดำเนินภารกิจเรื่องการปราบปรามคอมมิวนิสต์ในช่วงสงครามเย็น แต่เมื่อ “ภัยคอมมิวนิสต์” ลดบทบาทลง ตั้งแต่ปี 2525 กอ.รมน. ถูกปรับลดบทบาท โดยเน้นให้ดูแลภารกิจเฉพาะด้าน เช่น การปราบปรามยาเสพติด, ความมั่นคงชายแดน, ปัญหาชนกลุ่มน้อย หรือปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้

กระทั่งหลังรัฐประหาร 2549 กอ.รมน.ได้รับการสถาปนาปรับโครงสร้างและบทบาทอย่างเป็นระบบมากขึ้น หลังการออกกฎหมาย พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 ซึ่งผ่านการพิจารณาโดย สนช. ชุดรัฐประหารปี 2549 โดยแม้กฎหมายจะกำหนดให้โครงสร้างของ กอ.รมน. อยู่ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี และมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้อำนวยการ แต่ก็มีลักษณะโครงสร้างหลักเป็นทหาร โดยมีผู้บัญชาการทหารบกเป็นรองผอ.กอ.รมน. และเสนาธิการทหารบก เป็นเลขาธิการกอ.รมน. หรือในระดับกอ.รมน.ภาค ก็กำหนดให้แม่ทัพภาคเป็นผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงในภาค

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ได้ให้อำนาจ กอ.รมน. ในการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินแนวโน้มของสถานการณ์ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในราชอาณาจักร เสนอแผนและแนวทางในการปฏิบัติงานและดำเนินการต่อคณะรัฐมนตรี รวมทั้งให้อำนาจในการอำนวยการ ประสานงาน และเสริมการปฏิบัติของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการตามแผนงานดังกล่าว และเสริมสร้างให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกันแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่กระทบต่อความมั่นคงและความสงบเรียบร้อยด้วย หน้าที่ประการหลังนี้เอง ได้นำไปสู่ภารกิจในลักษณะ “การจัดตั้งมวลชน กอ.รมน.” ซึ่งดำเนินมาอย่างเป็นต่อเนื่องเป็นระบบ

การสถาปนาโครงสร้างและบทบาทของ กอ.รมน. ผ่านการออกกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ ยังทำให้การเปลี่ยนแปลงแก้ไขเรื่องนี้ ทำได้ยากยิ่งขึ้นกว่าในช่วงก่อนหน้านั้น ซึ่งการดำเนินงาน กอ.รมน. อยู่ภายใต้กฎหมายเพียงในระดับคำสั่งนายกรัฐมนตรี

กฎหมายและโครงสร้างเช่นนี้ดำรงสืบเนื่องมา จนหลังรัฐประหาร 22 พ.ค. 2557 กอ.รมน. ได้รับการเสริมอำนาจอีกครั้ง ผ่านการที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้าคสช. ฉบับที่ 51/2560 เรื่อง “การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ลงวันที่ 21 พฤศจิกายน 2560 และการพยายามปรับโครงสร้างของหน่วยงานนี้ใหม่ที่ดำเนินมาเป็นระยะในช่วง คสช. จนถึงรัฐบาลชุดปัจจุบัน

เราอาจพอสรุปความเปลี่ยนแปลงที่พอมองเห็นได้ของ กอ.รมน. เป็น 5 ประการใหญ่ๆ ได้แก่

.

1. การขยายนิยามเรื่อง “ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ออกไปอีก

เดิมทีนั้น ตั้งแต่ในพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ศ.2551 ได้นิยาม “ความมั่นคงภายในฯ” ไว้อย่างกว้างขวางอยู่แล้ว ว่าเป็นการดำเนินการเพื่อป้องกันควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใด ที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลาย หรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ ให้กลับสู่สภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือความมั่นคงของรัฐ

การนิยามดังกล่าวนำไปสู่การเปิดช่องว่างให้ กอ.รมน. และเจ้าหน้าที่ทหารสามารถเข้ามามีบทบาทในมิติทางสังคมในด้านต่างๆ อาทิเรื่องการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์, ยาเสพติด, สถานการณ์ชายแดน, “การบุกรุกป่า”, การสนับสนุนโครงการในพระราชดำริ หรือการพัฒนาประเทศด้านต่างๆ เป็นต้น

คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ได้แก้ไขนิยาม “ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” โดยให้รวมไปถึงเรื่องการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยด้วย โดยเดิมนั้นงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เป็นงานการป้องกันของฝ่ายพลเรือน ภายใต้กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย สังกัดกระทรวงมหาดไทย การแก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงภายในฯ ด้วยคำสั่งคสช. ฉบับนี้ จึงทำให้ปัญหาเรื่องสาธารณภัย ถูกทำให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของเรื่อง “ความมั่นคงภายในฯ” และเปิดโอกาสให้ กอ.รมน. ซึ่งกองทัพมีบทบาทนำ เข้าไปควบคุมงานนี้แทน

นอกจากนั้น คำสั่งหัวหน้าคสช. ฉบับนี้ ยังเพิ่มหน้าที่ของ กอ.รมน. ในเรื่องการติดตาม ตรวจสอบ ประสานงาน และประเมินแนวโน้มสถานการณ์ “ภายนอกราชอาณาจักร” ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ทำให้การติดตามสถานการณ์ในต่างประเทศกลายเป็นส่วนหนึ่งของบทบาทของ กอ.รมน. ซึ่งยังไม่มีข้อมูลแน่ชัดว่าในทางปฏิบัติ มีการดำเนินการติดตามตรวจสอบประเด็นใดในต่างประเทศบ้าง และในลักษณะใดบ้าง

กล่าวได้ว่า การขยายนิยาม “ความมั่นคงภายในฯ” สัมพันธ์อย่างยิ่งกับการขยายบทบาทของกองทัพในสังคมไทย เพราะยิ่งนิยามความหมายของความมั่นคงภายในฯ ถูกทำให้กว้างขวาง ครอบคลุมประเด็น หรือสถานการณ์จำนวนมากเท่าไร กองทัพก็สามารถมีอำนาจหรือบทบาทหน้าที่ในการเข้าไปดำเนินการในประเด็นต่างๆ ได้มากยิ่งขึ้นตามไปด้วย

2. การกำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการ กอ.รมน. ในระดับภาคและจังหวัด ให้ชัดเจนขึ้น โดยรวมบุคลากรในส่วนราชการต่างๆ ทั้งตำรวจ อัยการ หน่วยงานทางปกครอง เข้ามาในองค์ประกอบ

เดิมนั้น พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ปี 2551 แม้จะมีการกำหนดให้มีการจัดตั้ง “กอ.รมน.ภาค” และ “กอ.รมน.จังหวัด” เพื่อรักษาความมั่นคงในพื้นที่ของกองทัพภาคและจังหวัด แต่ไม่ได้มีการกำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการ กอ.รมน. ระดับภาคและจังหวัดเอาไว้ชัดเจนแต่อย่างใด เพียงแต่กำหนดให้ผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค (หรือ “ผอ.รมน.ภาค”) คือแม่ทัพภาคโดยตำแหน่ง และกำหนดให้ผู้อำนวยการมีอำนาจแต่งตั้งข้าราชการและลูกจ้างของกองทัพภาค หรือข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้างของหน่วยงานรัฐที่อยู่ในเขตพื้นที่ให้มาปฏิบัติงานประจำ หรือเป็นครั้งคราวใน กอ.รมน.ภาค เช่นเดียวกับ กอ.รมน.จังหวัด ที่เพียงแต่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น “ผอ.รมน.จังหวัด” เท่านั้น

แม้ในทางปฏิบัติ มีการนำตำรวจหรือเจ้าหน้าที่รัฐจากหน่วยงานต่างๆ เข้ามาร่วมปฏิบัติงานภายใต้กอ.รมน.ภาคหรือจังหวัดอยู่ก่อนแล้ว แต่ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ซึ่งแก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ศ.2551 ใหม่ ได้กำหนดองค์ประกอบในคณะกรรมการ กอ.รมน. ทั้งระดับภาคและจังหวัด ลงไปอย่างชัดเจน ว่ามีตำแหน่งหรือส่วนราชการใดบ้างต้องเข้ามาเป็นคณะกรรมการของ กอ.รมน.

ในส่วน กอ.รมน.ภาค ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค โดยมีแม่ทัพภาค เป็นประธานกรรมการ และมีรองประธานกรรมการโดยตำแหน่ง 4 คน ได้แก่ อธิบดีอัยการภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ที่มีอาวุโสสูงสุด แม่ทัพน้อย ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ที่มีอาวุโสสูงสุด และผู้แทนกระทรวงมหาดไทย

นอกจากนั้นยังกำหนดตำแหน่งกรรมการของ กอ.รมน.ภาค อีกหลายตำแหน่ง อาทิเช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดที่อยู่ในเขตพื้นที่, อธิบดีอัยการภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่, ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่, หัวหน้าสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการพัฒนาเพื่อความมั่นคงในระดับพื้นที่ เป็นต้น โดยกำหนดให้เลขาธิการกอ.รมน.ภาค เป็นกรรมการและเลขานุการ

เช่นเดียวกับ กอ.รมน. ในระดับจังหวัด ที่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน และมีอัยการจังหวัดซึ่งเป็นหัวหน้าที่ทำการ รองผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในจังหวัดฝ่ายทหาร และผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัด เป็นรองประธานกรรมการ พร้อมกับกำหนดตำแหน่งกรรมการจากผู้แทนกระทรวงต่างๆ ที่ประจำอยู่ในจังหวัด รวมไปถึงผู้แทนมณฑลทหารบกที่รับผิดชอบพื้นที่จังหวัด โดยกำหนดให้ปลัดจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ

การกำหนดโครงสร้างและองค์ประกอบเช่นนี้ ทำให้โดยตำแหน่ง “แม่ทัพภาค” ซึ่งเป็นข้าราชการทหาร จะมีอำนาจเหนือ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือน และยังทำให้หน่วยงานที่เป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการยุติธรรม ทั้งเจ้าหน้าที่ตำรวจและพนักงานอัยการ เข้ามาอยู่ภายใต้องค์ประกอบของคณะกรรมการ กอ.รมน. ทั้งในระดับภาคและจังหวัด

ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ดังกล่าว ไม่ได้ระบุเหตุผลของการกำหนดตำแหน่งเหล่านี้เข้ามาในองค์ประกอบแน่ชัด แต่การนำบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมเข้ามาภายใต้โครงสร้างด้านความมั่นคงที่เจ้าหน้าที่ทหารมีอำนาจเหนือกว่า ก็ทำให้เกิดคำถามเรื่องความเป็นอิสระของหน่วยงานอย่างตำรวจและอัยการซึ่งทำหน้าที่อยู่ในกระบวนการยุติธรรมได้

อีกทั้ง การนำหน่วยงานราชการด้านต่างๆ มาอยู่ภายใต้กอ.รมน. ระดับภาคและจังหวัด ยังทำให้เจ้าหน้าที่ทหารมีอำนาจในการสั่งการหรือประชุมข้ามกระทรวงหรือหน่วยงานพลเรือนต่างๆ ในระดับพื้นที่อีกด้วย

.

3. กำหนดอำนาจหน้าที่ของกอ.รมน.ระดับภาค และจังหวัด ให้เพิ่มขึ้นกว่าปี 2551

ในด้านอำนาจหน้าที่ของกอ.รมน.ภาคและจังหวัด คำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 51/2560 ยังมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการในทั้งสองระดับให้ชัดเจนยิ่งขึ้นไปอีก

เดิมนั้นพ.ร.บ.ความมั่นคง ปี 2551 กำหนดเพียงว่ากอ.รมน.ภาค และจังหวัด มีหน้าที่รับผิดชอบและสนับสนุนการรักษาความมั่นคงภายในฯ ในเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบของภาค หรือของจังหวัดนั้นๆ ตามที่ผู้อำนวยการมอบหมาย

แต่คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ได้กำหนดหน้าที่เป็นข้อๆ ใหม่ โดยกอ.รมน.ภาค มีอำนาจหน้าที่ทั้งหมด 6 ข้อ ส่วนกอ.รมน.จังหวัด มีทั้งหมด 7 ข้อ หลักๆ เป็นเรื่องการให้อำนาจในการอำนวยการ บูรณาการ และประเมินผลการดำเนินงานรักษาความมั่นคงภายในภาค และจังหวัด

กอ.รมน.ภาค ถูกกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่นำนโยบายของรัฐบาลและของผู้อำนวยการ ไปสู่การปฏิบัติ โดยกำหนดมาตรการที่เหมาะสม สอดคล้องกับสถานการณ์ในพื้นที่ และคอยบูรณาการ ประสานงาน เสริมการปฏิบัติของหน่วยงานรัฐที่อยู่ในเขตพื้นที่ รวมทั้งให้คำแนะนำการปฏิบัติงานของ กอ.รมน.จังหวัด ในเขตพื้นที่รับผิดชอบ

ที่น่าสนใจได้แก่ การให้อำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน.จังหวัด เข้าไปกำหนดแนวทางในการจัดทำแผนรักษาความมั่นคงภายในจังหวัด และพิจารณาให้ความเห็นชอบแผนรักษาความมั่นคงภายในจังหวัดและแผนงานโครงการด้านอื่นๆ อาทิ ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย ด้านเศรษฐกิจและสังคมของทุกส่วนราชการในจังหวัด ที่เชื่อมโยงกับความมั่นคงภายในจังหวัด

นั่นหมายความว่าภายใต้อำนาจหน้าที่นี้ ทำให้แต่ละจังหวัดจะต้องมีการจัดทำแผนรักษาความมั่นคงรายจังหวัด โดยมี กอ.รมน.จังหวัด เป็นผู้ควบคุมดูแล อีกทั้ง กอ.รมน.จังหวัด ยังสามารถเข้าร่วมพิจารณาให้ความเห็นชอบกับโครงการด้านเศรษฐกิจและสังคมของทุกส่วนราชการได้ด้วย

อำนาจหน้าที่อีกประการหนึ่งที่มีการเพิ่มเติมไว้ของ กอ.รมน.จังหวัด คืออำนาจ “เชิญ” เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือบุคคลใดมาให้ข้อมูล หรือจัดส่งข้อมูลพร้อมหลักฐานประกอบ เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการของคณะกรรมการ ซึ่งยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่าการ “เชิญ” ไปให้ข้อมูลดังกล่าวจะเป็นไปในลักษณะใด และในประเด็นใดบ้าง

แต่เมื่อพิจารณาแนวทาง “การเชิญตัวบุคคล” ไปในค่ายทหารหรือพูดคุยตามสถานที่ต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ทหารหลังการรัฐประหาร 2557 อำนาจลักษณะนี้ก็อาจสามารถกลายไปเป็น “เครื่องมือ” ในการควบคุมการแสดงออกหรือการแสดงความคิดเห็นของประชาชนที่ยังดำรงสืบต่อไปจากยุค คสช. ได้

4. การแก้ไขกฎหมายระดับรอง ให้หน่วยราชการอื่นๆ สนับสนุนบทบาทของ กอ.รมน. โดยตรงมากขึ้น

นอกจากคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 51/2560 แล้ว ในปลายยุค คสช. ยังมีการเร่งออกกฎหมายระดับรอง เพื่อสนับสนุนบทบาทและอำนาจหน้าที่ของกอ.รมน. โดยเฉพาะอีกด้วย

ในช่วงปลายเดือนมิถุนายน 2562 กระทรวงกลาโหม ได้ประกาศ “กฎกระทรวงกำหนดหน้าที่และเขตพื้นที่ของมณฑลทหารบก (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2562” ซึ่งมีการเพิ่มเติมเนื้อหาจากกฎกระทรวงเดิมเมื่อปี 2558 ในเรื่องหน้าที่ของมณฑลทหารบก (มทบ.) ซึ่งเดิมมี 5 ประการ ให้กลายเป็น 7 ประการ โดยเพิ่มเรื่องหน้าที่ในการสนับสนุนภารกิจของรัฐในการช่วยเหลือประชาชน และสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่การรักษาความมั่นคงภายในของ กอ.รมน. ภายในจังหวัดที่อยู่ในเขตพื้นที่

การเพิ่มเติมดังกล่าว ทำให้มณฑลทหารบกที่ล้วนประจำอยู่ในจังหวัดต่างๆ มีหน้าที่ในการสนับสนุนงานของ กอ.รมน. ซึ่งประจำอยู่ในเขตพื้นที่จังหวัดนั้นๆ โดยตรง ทำให้อำนาจของ กอ.รมน. ถูกรองรับมากยิ่งขึ้น ในการได้รับการสนับสนุนด้านต่างๆ จากหน่วยของกองทัพ โดยเดิมนั้น กอ.รมน. ก็สามารถร้องขอให้หน่วยงานของรัฐ จัดส่งเจ้าหน้าที่ของรัฐไปปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. อยู่แล้ว ตั้งแต่อำนาจตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ปี 2551

ในช่วงยุค คสช. ยังมีรายงานข่าวเมื่อปี 2560 ว่าสภากลาโหมได้มติให้มีการก่อตั้งสำนักงานประสานภารกิจด้านความมั่นคง ภายใต้กระทรวงกลาโหม ซึ่งจะทำหน้าที่ประสานภารกิจด้านความมั่นคง กับ กอ.รมน. โดยตรง โดยเป็นหน่วยงานบริหารจัดการภายในกระทรวงกลาโหม ซึ่งมีการปรับเกลี่ยหรือปรับโอนตำแหน่งมาเพื่อจัดตั้งขึ้น

ขณะเดียวกัน พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ.2561-2580 เอง ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้ว ก็มีการกำหนดให้ กอ.รมน. เป็นหน่วยงานขับเคลื่อนหลักในยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคงอีกด้วย

จะเห็นได้ว่าการดำเนินการในตัวอย่างข้างต้น ได้ค่อยๆ ปรับและทำให้ กอ.รมน. กลายเป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงภายในฯ และมีสถานะเป็น “ผู้ควบคุมงานความมั่นคง” มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม [ตามคำของ ศ.ดร.สุรชาติ บำรุงสุข อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ดูในบทความ)] เมื่อทั้งกระทรวงกลาโหม และหน่วยงานของกองทัพ ถูกกำหนดให้มีหน้าที่สนับสนุนงานของ กอ.รมน. ตามกฎหมายในระดับต่างๆ โดยตรง

.

5. การปรับโครงสร้างภายในกอ.รมน.ใหม่

ในยุค คสช. และต่อเนื่องมาถึงรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง 2562 โครงสร้างภายในของ กอ.รมน. ยังค่อยๆ ถูกปรับเปลี่ยนใหม่ เพื่อรองรับการขยายบทบาทหน้าที่ของกอ.รมน. อีกด้วย

ส่วนที่สำคัญ ได้แก่ ส่วนประสานงานภายใน กอ.รมน. ที่เรียกว่าส่วนงาน “ศูนย์ประสานการปฏิบัติ” หรือ ศปป. ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการประสานงาน และติดตามสถานการณ์ด้านความมั่นคงของชาติเฉพาะเรื่อง เฉพาะประเด็น โดยตั้งแต่ปี 2552 ศปป. มีโครงสร้างถาวรจำนวน 6 กลุ่มงาน ได้แก่ ศปป. 1 ถึง ศปป. 6 แต่ละกลุ่มงานก็จะรับผิดชอบประเด็นเฉพาะต่างๆ ได้แก่ ยาเสพติด, คนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย, การก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ, ความมั่นคงพิเศษ, ความมั่นคงเฉพาะพื้นที่ และโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ

ยกตัวอย่างกรณีนโยบายเรื่อง “การทวงคืนผืนป่า” ในยุค คสช. จะพบว่า คสช. ได้ออกคำสั่งให้ศูนย์ประสานการปฏิบัติที่ 4 (ศปป.4) มีอำนาจเต็มในการสั่งการ ควบคุม จัดระเบียบพื้นที่ใหม่ และรายงานผลการปฏิบัติงาน โดยให้หน่วยงานที่รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาป่าไม้ ต้องอยู่ภายใต้การติดตามรายงานผลต่อหน่วยงานของ กอ.รมน. นี้ (ดูในรายงานของ Land Watch) ลักษณะการดำเนินงานของ ศปป. จึงถูกกำหนดให้เป็น “แม่ข่าย” ในการควบคุมและประสานงานองค์กรหรือหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับประเด็นปัญหาด้านต่างๆ

ในยุค คสช. ทางสำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ความมั่นคง ของ กอ.รมน. ได้มีคำสั่งปรับโครงสร้างในส่วนนี้ใหม่ เมื่อเดือนสิงหาคม 2559 โดยปรับให้เหลือศูนย์ประสานการปฏิบัติ หรือ ศปป. จำนวน 5 กลุ่มงาน ได้แก่

กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงแห่งรัฐ ดูแลประเด็นการปกป้องสถาบันหลักของชาติ, การสร้างความปรองดอง, งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงทางสังคม ดูแลประเด็นการปราบปรามการค้ามนุษย์, แรงงานต่างด้าว, ยาเสพติด และการจัดระเบียบต่างๆ
กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงแบบพิเศษ ดูแลปัญหาการก่อการร้าย, อาชญากรรมข้ามชาติ, ภัยคุกคามทางไซเบอร์
กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงทางทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม พลังงาน และอาหาร
กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงเฉพาะพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้

จะเห็นได้ว่าแม้จะมีกลุ่มงาน ศปป. ลดลง แต่ลักษณะของแต่ละกลุ่มงาน มีการแบ่งให้ครอบคลุมประเด็นกว้างขวางขึ้นกว่าแบบเดิมมาก มีงานอย่าง “การสร้างความปรองดอง” ซึ่งก่อนหน้านี้ไม่เคยมีอยู่ เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของงานเสริมสร้างความมั่นคงของรัฐ หรือประเด็นอย่างภัยคุกคามไซเบอร์ หรือความมั่นคงทางพลังงานและอาหาร ก็ถูกจัดวางให้เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้าง ศปป. ใหม่นี้ การขยายประเด็นเหล่านี้ผ่านโครงสร้างใหม่ สอดคล้องกับการพยายามขยายนิยามเรื่องความมั่นคงภายในฯ ที่ดำเนินเรื่อยมา

ภาพโครงสร้างภายใน กอ.รมน. ในปี 2559 หลังมีการปรับกลุ่มงาน ศปป.ใหม่ (ส่วนสีแดง) [ภาพจากเอกสารยุทธศาสตร์ กอ.รมน. พ.ศ.2560-64]

ขณะเดียวกัน ก่อนการยุติบทบาทของ คสช. ยังมีความพยายามในการปรับโครงสร้างกำลังคนของ กอ.รมน. โดยระบุเรื่องแนวทางการทำให้ภาพลักษณ์ของ กอ.รมน. เป็นการทำงานร่วมกันของทหาร ตำรวจ และพลเรือน ไม่ใช่มีแต่ทหารเพียงหน่วยเดียว ซึ่งทำให้ถูกมองว่า กอ.รมน. เป็นเครื่องมือของกองทัพ จึงให้มีการกำหนดเพิ่มอัตรากำลังในส่วนของตำรวจและพลเรือนภายใน กอ.รมน. มากขึ้น โดยการกำหนดอัตรากำลังช่วยราชการของ ศปป. ในสัดส่วนของทหาร ตำรวจ และพลเรือน เป็น 2:1:1

แต่ภายใต้อัตราส่วนดังกล่าว ก็ยังเห็นได้ว่าสัดส่วนของทหารยังมีจำนวนมากกว่าของตำรวจหรือพลเรือน อัตราส่วนนี้จึงดูจะชี้ให้เห็นถึงอำนาจของทหารในหน่วยงาน กอ.รมน. อยู่เช่นเดิม

ความพยายามปรับโครงสร้างภายใน กอ.รมน. ยังดำเนินมาในสมัยรัฐบาล “พล.อ.ประยุทธ์ 2” โดยล่าสุดเมื่อวันที่ 10 ก.ย. 62 คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติการจัดโครงสร้าง การแบ่งส่วนงาน และอำนาจหน้าที่ของส่วนงานของกอ.รมน. ตามที่กอ.รมน.เสนอ โดยมีการปรับการแบ่งส่วนงานภายใน จากเดิม 12 ส่วนงาน[i] ให้เป็น 17 ส่วนงาน โดยมีส่วนงานที่มีขึ้นมาใหม่ ได้แก่ สำนักกฎหมายและสิทธิมนุษยชน, สำนักงานเลขานุการ, สำนักจเร, ศูนย์ดิจิทัลเพื่อความมั่นคง และศูนย์การศึกษาและวิทยาการด้านความมั่นคง

คณะรัฐมนตรียังมีมติให้ปรับปรุงอัตรากำลังของ กอ.รมน. โดยอัตรากำลังช่วยราชการจากเดิม 1,578 อัตรา ลดลงเหลือ 1,452 อัตรา ส่วนอัตรากำลังประจำ รวม 171 อัตรา และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐให้การสนับสนุนการอำนวยการของ กอ.รมน. และจัดส่งเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. ตามที่ได้รับการประสานและร้องขอ

กล่าวได้ว่าการปรับโครงสร้างเหล่านี้ เป็นความพยายามรองรับบทบาทและอำนาจหน้าที่ซึ่งทวีความสำคัญมากขึ้นของ กอ.รมน. ที่ถูกจัดวางให้เป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงภายในฯ หลังยุคของ คสช.

..

อำนาจทหาร “เหนือ” พลเรือนยังคงอยู่

จากภาพรวมความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ล้วนสะท้อนถึงการขยายบทบาทอำนาจของของ กอ.รมน. ที่แยกไม่ออกจากกองทัพ และการสืบทอดการใช้อำนาจของทหารจากยุค คสช. ต่อเนื่องมาในยุคหลังการเลือกตั้ง โดยหลักการแล้ว อำนาจเหล่านี้ของ กอ.รมน. มีลักษณะที่ขัดแย้งกับหลักการเรื่องความเป็นสูงสุดของอำนาจพลเรือนเหนือทหาร (Civilian Supremacy) ซึ่งเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งที่ใช้ชี้วัดความเป็นประชาธิปไตยของระบอบการเมืองต่างๆ ซึ่งหมายถึงการที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากร การปกครองและบทบาทของทหาร รวมถึงกิจการทางทหารต่าง ๆ รวมทั้งเรื่องความมั่นคงภายในราชอาณาจักร

ภายใต้หลักการนี้ กองทัพและหน่วยความมั่นคงต่างๆ ในสังคมประชาธิปไตยควรมีสถานะไม่ต่างจากหน่วยราชการอื่นๆ ที่รัฐบาลพลเรือนซึ่งมาจากการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม สามารถสั่งการ ควบคุม กำหนดงบประมาณ หรือมอบหมายภารกิจให้ทำได้ รวมทั้งไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวกับกิจการพลเรือนต่างๆ ซึ่งมีวิธีคิดและการปฏิบัติที่ต่างออกไปจากรูปแบบของทหาร

แต่สถานะของ กอ.รมน. ในลักษณะนี้ ทำให้กองทัพหรือเจ้าหน้าที่ทหาร ยังคงมีบทบาทนำเหนือหน่วยราชการส่วนพลเรือน และกิจการของพลเรือนจำนวนมากต่อไป การปฏิรูปกองทัพหรือหน่วยงานภาคมั่นคงให้เป็นประชาธิปไตยในอนาคตข้างหน้า จึงจำเป็นต้องคิดถึงการเปลี่ยนแปลงแก้ไข พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร การปรับเปลี่ยนลดอำนาจและบทบาทของ กอ.รมน. ลงอีกด้วย

—————————————————–

[i] เดิมนั้น ตั้งแต่หลังการออกพ.ร.บ.ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 มีการจัดโครงสร้างส่วนงานของ กอ.รมน. เป็น 12 ส่วนงาน ได้แก่ กลุ่มพัฒนาระบบบริหาร, กลุ่มตรวจสอบภายใน, สำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ความมั่นคง, สำนักการข่าว, สำนักกิจการมวลชนและสารนิเทศ, สำนักบริหารงานบุคคล, สำนักบริหารงานทั่วไป, สำนักงบประมาณและการเงิน, ศูนย์ติดตามสถานการณ์, ศูนย์ประสานการปฏิบัติ (ศปป.), กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน ภาค (กอ.รมน. ภาค) และกองอานวยการรักษาความมั่นคงภายใน จังหวัด (กอ.รมน. จังหวัด)