อำนาจทหารเหนือพลเรือนยังคงอยู่: ส่อง 5 ประเด็น การปรับบทบาท กอ.รมน. หลังยุค คสช.

รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 นับว่าได้ว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญอย่างยิ่ง ในมิติของการขยายบทบาทและอำนาจของกองทัพไปในสังคมการเมืองไทยอีกครั้ง นับจากสิ้นสุดยุคสงครามเย็นเป็นต้นมา โดยเฉพาะการจัดวางอำนาจหน้าที่ขององค์กรอย่างกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ผ่านการที่สภาของคณะรัฐประหารชุดนั้น ได้ออกกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติมารับรองสถานะโครงสร้างขององค์กรนี้ และทำให้บทบาททหารในกิจการพลเรือนได้รับการสถาปนาอย่างเป็นระบบมากยิ่งขึ้น

อ่านเพิ่มเติมใน พ.ร.บ.กลาโหม-พ.ร.บ.ความมั่นคง: มรดกกฎหมายและการขยายอำนาจกองทัพจากรัฐประหาร 19 ก.ย. 49

ทิศทางการขยายอำนาจและบทบาทหน้าที่ของกองทัพ/หน่วยงานด้านความมั่นคง ไม่เคยถูกเปลี่ยนแปลงแก้ไขแม้ภายใต้รัฐบาลที่มาจากเลือกตั้ง ทั้งได้รับการสานต่อไปอีกหลังการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 จนถึงปัจจุบัน โดย กอ.รมน. ได้กลายเป็นองค์กรที่ถูกจัดวางให้เป็นกลไกควบคุมด้าน “ความมั่นคงภายในฯ” แทนคณะรักษาความสงบแห่งชาติและกองกำลังรักษาความสงบเรียบร้อยต่อไป แม้คณะรัฐประหารชุดนี้จะสิ้นสภาพลงไปแล้วก็ตาม ผ่านการทำให้บทบาทและอำนาจของ กอ.รมน. ขยายกว้างออกไปจากเดิมอีก

รายงานชิ้นนี้สรุปการเปลี่ยนแปลงสถานะและโครงสร้างของ กอ.รมน. ที่เกิดขึ้นในยุคของ คสช. ต่อเนื่องมาถึงรัฐบาลใหม่ภายใต้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เช่นเดิม ทั้งหมดล้วนยังคงทำให้ระบอบการเมืองที่เป็นอยู่ในปัจจุบันของไทย กองทัพยังมีมิติที่มีอำนาจเหนือพลเรือนอยู่ต่อไป

พิธีทางสัญลักษณ์: การส่งมอบภารกิจ กกล.รส. ให้ กอ.รมน.

ในช่วงยุค คสช. บทบาทหน้าที่หลักในการควบคุมงานด้านความมั่นคงและการดำเนินการที่ถูกเรียกว่าเป็น “การรักษาความสงบ” อยู่ภายใต้หน่วยที่ คสช. ตั้งขึ้นเรียกว่า “กองกำลังรักษาความสงบเรียบร้อย” (กกล.รส.) ซึ่งประจำอยู่ตามจังหวัดต่างๆ โดยมีผู้บัญชาการจากมณฑลทหารบกต่างๆ เป็นผู้บัญชาการของกองกำลัง และมีกำลังพลของมณฑลทหารบกเป็นส่วนหนึ่งของกองกำลังนั้นเอง

ในช่วงหลังรัฐประหาร 2557 เราได้เห็นบทบาทของ กกล.รส. ในการนำตัวบุคคลไปควบคุมในค่ายทหาร การเรียกตัวบุคคลไปพูดคุยในค่ายทหาร การส่งกำลังเข้าติดตามความเคลื่อนไหวผู้แสดงออกทางการเมือง หรือการกล่าวหาดำเนินคดีกับบุคคลที่ทำกิจกรรมทางการเมือง

เมื่อ คสช. ยุติบทบาทลง หลังการเข้ารับหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ เมื่อวันที่ 16 ก.ค. 62 ทาง กกล.รส. ก็ได้ยุติบทบาทลงเช่นกัน โดยในช่วงเปลี่ยนผ่าน ในหลายจังหวัด ได้มีการจัดพิธีการในเชิงสัญลักษณ์ขึ้น โดยมีพิธีอำลาและการถอนกำลังของเจ้าหน้าที่ทหารในบทบาท กกล.รส. พร้อมกับ “ส่งมอบภารกิจหน้าที่” ให้กับ กอ.รมน. ต่อไป เท่าที่ปรากฏเป็นข่าวอาทิเช่น ที่จังหวัดพิจิตร, มหาสารคาม หรือหนองคาย

ภาพพิธีการส่งมอบภารกิจของ กกล.รส. จังหวัดหนองคาย ต่อหน่วยราชการอื่นๆ โดยเฉพาะ กอ.รมน. (ภาพจากสยามรัฐออนไลน์)

พิธีเชิงสัญลักษณ์ดังกล่าว จึงดูจะสะท้อนถึง “การสืบทอด” ของทั้งภารกิจหน้าที่ และอำนาจของกองทัพ ที่ขยายตัวออกไปอย่างมากหลังรัฐประหาร 2557 ส่งต่อไปยังหน่วยงานที่จะมีบทบาทสำคัญในการทำหน้าที่ด้าน “ความมั่นคงภายในฯ” แม้จะไม่มีทั้ง คสช. และ กกล.รส. อยู่แล้วก็ตาม

5 ความเปลี่ยนแปลงสำคัญของ กอ.รมน. จากยุค คสช.

แม้ กอ.รมน. เป็นองค์กรที่ดำรงอยู่มาหลายสิบปี ภายใต้การดำเนินภารกิจเรื่องการปราบปรามคอมมิวนิสต์ในช่วงสงครามเย็น แต่เมื่อ “ภัยคอมมิวนิสต์” ลดบทบาทลง ตั้งแต่ปี 2525 กอ.รมน. ถูกปรับลดบทบาท โดยเน้นให้ดูแลภารกิจเฉพาะด้าน เช่น การปราบปรามยาเสพติด, ความมั่นคงชายแดน, ปัญหาชนกลุ่มน้อย หรือปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้

กระทั่งหลังรัฐประหาร 2549 กอ.รมน.ได้รับการสถาปนาปรับโครงสร้างและบทบาทอย่างเป็นระบบมากขึ้น หลังการออกกฎหมาย พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 ซึ่งผ่านการพิจารณาโดย สนช. ชุดรัฐประหารปี 2549 โดยแม้กฎหมายจะกำหนดให้โครงสร้างของ กอ.รมน. อยู่ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี และมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้อำนวยการ แต่ก็มีลักษณะโครงสร้างหลักเป็นทหาร โดยมีผู้บัญชาการทหารบกเป็นรองผอ.กอ.รมน. และเสนาธิการทหารบก เป็นเลขาธิการกอ.รมน. หรือในระดับกอ.รมน.ภาค ก็กำหนดให้แม่ทัพภาคเป็นผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงในภาค

พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ได้ให้อำนาจ กอ.รมน. ในการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินแนวโน้มของสถานการณ์ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในราชอาณาจักร เสนอแผนและแนวทางในการปฏิบัติงานและดำเนินการต่อคณะรัฐมนตรี รวมทั้งให้อำนาจในการอำนวยการ ประสานงาน และเสริมการปฏิบัติของหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องในการดำเนินการตามแผนงานดังกล่าว และเสริมสร้างให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการป้องกันแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่กระทบต่อความมั่นคงและความสงบเรียบร้อยด้วย หน้าที่ประการหลังนี้เอง ได้นำไปสู่ภารกิจในลักษณะ “การจัดตั้งมวลชน กอ.รมน.” ซึ่งดำเนินมาอย่างเป็นต่อเนื่องเป็นระบบ

การสถาปนาโครงสร้างและบทบาทของ กอ.รมน. ผ่านการออกกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ ยังทำให้การเปลี่ยนแปลงแก้ไขเรื่องนี้ ทำได้ยากยิ่งขึ้นกว่าในช่วงก่อนหน้านั้น ซึ่งการดำเนินงาน กอ.รมน. อยู่ภายใต้กฎหมายเพียงในระดับคำสั่งนายกรัฐมนตรี

กฎหมายและโครงสร้างเช่นนี้ดำรงสืบเนื่องมา จนหลังรัฐประหาร 22 พ.ค. 2557 กอ.รมน. ได้รับการเสริมอำนาจอีกครั้ง ผ่านการที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้าคสช. ฉบับที่ 51/2560 เรื่อง “การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ลงวันที่ 21 พฤศจิกายน 2560 และการพยายามปรับโครงสร้างของหน่วยงานนี้ใหม่ที่ดำเนินมาเป็นระยะในช่วง คสช. จนถึงรัฐบาลชุดปัจจุบัน

เราอาจพอสรุปความเปลี่ยนแปลงที่พอมองเห็นได้ของ กอ.รมน. เป็น 5 ประการใหญ่ๆ ได้แก่

1. การขยายนิยามเรื่อง “ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” ออกไปอีก

เดิมทีนั้น ตั้งแต่ในพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ศ.2551 ได้นิยาม “ความมั่นคงภายในฯ” ไว้อย่างกว้างขวางอยู่แล้ว ว่าเป็นการดำเนินการเพื่อป้องกันควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใด ที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลาย หรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ ให้กลับสู่สภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือความมั่นคงของรัฐ

การนิยามดังกล่าวนำไปสู่การเปิดช่องว่างให้ กอ.รมน. และเจ้าหน้าที่ทหารสามารถเข้ามามีบทบาทในมิติทางสังคมในด้านต่างๆ อาทิเรื่องการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์, ยาเสพติด, สถานการณ์ชายแดน, “การบุกรุกป่า”, การสนับสนุนโครงการในพระราชดำริ หรือการพัฒนาประเทศด้านต่างๆ เป็นต้น

คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ได้แก้ไขนิยาม “ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” โดยให้รวมไปถึงเรื่องการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยด้วย โดยเดิมนั้นงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เป็นงานการป้องกันของฝ่ายพลเรือน ภายใต้กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย สังกัดกระทรวงมหาดไทย การแก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงภายในฯ ด้วยคำสั่งคสช. ฉบับนี้ จึงทำให้ปัญหาเรื่องสาธารณภัย ถูกทำให้กลายเป็นส่วนหนึ่งของเรื่อง “ความมั่นคงภายในฯ” และเปิดโอกาสให้ กอ.รมน. ซึ่งกองทัพมีบทบาทนำ เข้าไปควบคุมงานนี้แทน

นอกจากนั้น คำสั่งหัวหน้าคสช. ฉบับนี้ ยังเพิ่มหน้าที่ของ กอ.รมน. ในเรื่องการติดตาม ตรวจสอบ ประสานงาน และประเมินแนวโน้มสถานการณ์ “ภายนอกราชอาณาจักร” ที่อาจก่อให้เกิดภัยคุกคามด้านความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ทำให้การติดตามสถานการณ์ในต่างประเทศกลายเป็นส่วนหนึ่งของบทบาทของ กอ.รมน. ซึ่งยังไม่มีข้อมูลแน่ชัดว่าในทางปฏิบัติ มีการดำเนินการติดตามตรวจสอบประเด็นใดในต่างประเทศบ้าง และในลักษณะใดบ้าง

กล่าวได้ว่า การขยายนิยาม “ความมั่นคงภายในฯ” สัมพันธ์อย่างยิ่งกับการขยายบทบาทของกองทัพในสังคมไทย เพราะยิ่งนิยามความหมายของความมั่นคงภายในฯ ถูกทำให้กว้างขวาง ครอบคลุมประเด็น หรือสถานการณ์จำนวนมากเท่าไร กองทัพก็สามารถมีอำนาจหรือบทบาทหน้าที่ในการเข้าไปดำเนินการในประเด็นต่างๆ ได้มากยิ่งขึ้นตามไปด้วย

2. การกำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการ กอ.รมน. ในระดับภาคและจังหวัด ให้ชัดเจนขึ้น โดยรวมบุคลากรในส่วนราชการต่างๆ ทั้งตำรวจ อัยการ หน่วยงานทางปกครอง เข้ามาในองค์ประกอบ

เดิมนั้น พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ปี 2551 แม้จะมีการกำหนดให้มีการจัดตั้ง “กอ.รมน.ภาค” และ “กอ.รมน.จังหวัด” เพื่อรักษาความมั่นคงในพื้นที่ของกองทัพภาคและจังหวัด แต่ไม่ได้มีการกำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการ กอ.รมน. ระดับภาคและจังหวัดเอาไว้ชัดเจนแต่อย่างใด เพียงแต่กำหนดให้ผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค (หรือ “ผอ.รมน.ภาค”) คือแม่ทัพภาคโดยตำแหน่ง และกำหนดให้ผู้อำนวยการมีอำนาจแต่งตั้งข้าราชการและลูกจ้างของกองทัพภาค หรือข้าราชการ พนักงาน และลูกจ้างของหน่วยงานรัฐที่อยู่ในเขตพื้นที่ให้มาปฏิบัติงานประจำ หรือเป็นครั้งคราวใน กอ.รมน.ภาค  เช่นเดียวกับ กอ.รมน.จังหวัด ที่เพียงแต่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น “ผอ.รมน.จังหวัด” เท่านั้น

แม้ในทางปฏิบัติ มีการนำตำรวจหรือเจ้าหน้าที่รัฐจากหน่วยงานต่างๆ เข้ามาร่วมปฏิบัติงานภายใต้กอ.รมน.ภาคหรือจังหวัดอยู่ก่อนแล้ว  แต่ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ซึ่งแก้ไขพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ พ.ศ.2551 ใหม่ ได้กำหนดองค์ประกอบในคณะกรรมการ กอ.รมน. ทั้งระดับภาคและจังหวัด ลงไปอย่างชัดเจน ว่ามีตำแหน่งหรือส่วนราชการใดบ้างต้องเข้ามาเป็นคณะกรรมการของ กอ.รมน.

ในส่วน กอ.รมน.ภาค ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค โดยมีแม่ทัพภาค เป็นประธานกรรมการ และมีรองประธานกรรมการโดยตำแหน่ง 4 คน ได้แก่ อธิบดีอัยการภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ที่มีอาวุโสสูงสุด แม่ทัพน้อย ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่ที่มีอาวุโสสูงสุด และผู้แทนกระทรวงมหาดไทย

นอกจากนั้นยังกำหนดตำแหน่งกรรมการของ กอ.รมน.ภาค อีกหลายตำแหน่ง อาทิเช่น ผู้ว่าราชการจังหวัดที่อยู่ในเขตพื้นที่, อธิบดีอัยการภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่, ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาคที่อยู่ในเขตพื้นที่, หัวหน้าสำนักงานเลขานุการคณะกรรมการพัฒนาเพื่อความมั่นคงในระดับพื้นที่ เป็นต้น โดยกำหนดให้เลขาธิการกอ.รมน.ภาค เป็นกรรมการและเลขานุการ

เช่นเดียวกับ กอ.รมน. ในระดับจังหวัด ที่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน และมีอัยการจังหวัดซึ่งเป็นหัวหน้าที่ทำการ รองผู้ว่าราชการจังหวัด รองผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในจังหวัดฝ่ายทหาร และผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัด เป็นรองประธานกรรมการ พร้อมกับกำหนดตำแหน่งกรรมการจากผู้แทนกระทรวงต่างๆ ที่ประจำอยู่ในจังหวัด รวมไปถึงผู้แทนมณฑลทหารบกที่รับผิดชอบพื้นที่จังหวัด โดยกำหนดให้ปลัดจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ

การกำหนดโครงสร้างและองค์ประกอบเช่นนี้ ทำให้โดยตำแหน่ง “แม่ทัพภาค” ซึ่งเป็นข้าราชการทหาร จะมีอำนาจเหนือ “ผู้ว่าราชการจังหวัด” ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือน และยังทำให้หน่วยงานที่เป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการยุติธรรม ทั้งเจ้าหน้าที่ตำรวจและพนักงานอัยการ เข้ามาอยู่ภายใต้องค์ประกอบของคณะกรรมการ กอ.รมน. ทั้งในระดับภาคและจังหวัด

ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ดังกล่าว ไม่ได้ระบุเหตุผลของการกำหนดตำแหน่งเหล่านี้เข้ามาในองค์ประกอบแน่ชัด แต่การนำบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมเข้ามาภายใต้โครงสร้างด้านความมั่นคงที่เจ้าหน้าที่ทหารมีอำนาจเหนือกว่า ก็ทำให้เกิดคำถามเรื่องความเป็นอิสระของหน่วยงานอย่างตำรวจและอัยการซึ่งทำหน้าที่อยู่ในกระบวนการยุติธรรมได้

อีกทั้ง การนำหน่วยงานราชการด้านต่างๆ มาอยู่ภายใต้กอ.รมน. ระดับภาคและจังหวัด ยังทำให้เจ้าหน้าที่ทหารมีอำนาจในการสั่งการหรือประชุมข้ามกระทรวงหรือหน่วยงานพลเรือนต่างๆ ในระดับพื้นที่อีกด้วย

3. กำหนดอำนาจหน้าที่ของกอ.รมน.ระดับภาค และจังหวัด ให้เพิ่มขึ้นกว่าปี 2551

ในด้านอำนาจหน้าที่ของกอ.รมน.ภาคและจังหวัด คำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 51/2560 ยังมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการในทั้งสองระดับให้ชัดเจนยิ่งขึ้นไปอีก

เดิมนั้นพ.ร.บ.ความมั่นคง ปี 2551 กำหนดเพียงว่ากอ.รมน.ภาค และจังหวัด มีหน้าที่รับผิดชอบและสนับสนุนการรักษาความมั่นคงภายในฯ ในเขตพื้นที่ที่รับผิดชอบของภาค หรือของจังหวัดนั้นๆ ตามที่ผู้อำนวยการมอบหมาย

แต่คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ได้กำหนดหน้าที่เป็นข้อๆ ใหม่ โดยกอ.รมน.ภาค มีอำนาจหน้าที่ทั้งหมด 6 ข้อ ส่วนกอ.รมน.จังหวัด มีทั้งหมด 7 ข้อ  หลักๆ เป็นเรื่องการให้อำนาจในการอำนวยการ บูรณาการ และประเมินผลการดำเนินงานรักษาความมั่นคงภายในภาค และจังหวัด

กอ.รมน.ภาค ถูกกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่นำนโยบายของรัฐบาลและของผู้อำนวยการ ไปสู่การปฏิบัติ โดยกำหนดมาตรการที่เหมาะสม สอดคล้องกับสถานการณ์ในพื้นที่ และคอยบูรณาการ ประสานงาน เสริมการปฏิบัติของหน่วยงานรัฐที่อยู่ในเขตพื้นที่ รวมทั้งให้คำแนะนำการปฏิบัติงานของ กอ.รมน.จังหวัด ในเขตพื้นที่รับผิดชอบ

ที่น่าสนใจได้แก่ การให้อำนาจหน้าที่ของ กอ.รมน.จังหวัด เข้าไปกำหนดแนวทางในการจัดทำแผนรักษาความมั่นคงภายในจังหวัด และพิจารณาให้ความเห็นชอบแผนรักษาความมั่นคงภายในจังหวัดและแผนงานโครงการด้านอื่นๆ อาทิ ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย ด้านเศรษฐกิจและสังคมของทุกส่วนราชการในจังหวัด ที่เชื่อมโยงกับความมั่นคงภายในจังหวัด

นั่นหมายความว่าภายใต้อำนาจหน้าที่นี้ ทำให้แต่ละจังหวัดจะต้องมีการจัดทำแผนรักษาความมั่นคงรายจังหวัด โดยมี กอ.รมน.จังหวัด เป็นผู้ควบคุมดูแล อีกทั้ง กอ.รมน.จังหวัด ยังสามารถเข้าร่วมพิจารณาให้ความเห็นชอบกับโครงการด้านเศรษฐกิจและสังคมของทุกส่วนราชการได้ด้วย

อำนาจหน้าที่อีกประการหนึ่งที่มีการเพิ่มเติมไว้ของ กอ.รมน.จังหวัด คืออำนาจ “เชิญ” เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือบุคคลใดมาให้ข้อมูล หรือจัดส่งข้อมูลพร้อมหลักฐานประกอบ เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการของคณะกรรมการ ซึ่งยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่าการ “เชิญ” ไปให้ข้อมูลดังกล่าวจะเป็นไปในลักษณะใด และในประเด็นใดบ้าง

แต่เมื่อพิจารณาแนวทาง “การเชิญตัวบุคคล” ไปในค่ายทหารหรือพูดคุยตามสถานที่ต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ทหารหลังการรัฐประหาร 2557 อำนาจลักษณะนี้ก็อาจสามารถกลายไปเป็น “เครื่องมือ” ในการควบคุมการแสดงออกหรือการแสดงความคิดเห็นของประชาชนที่ยังดำรงสืบต่อไปจากยุค คสช. ได้

4. การแก้ไขกฎหมายระดับรอง ให้หน่วยราชการอื่นๆ สนับสนุนบทบาทของ กอ.รมน. โดยตรงมากขึ้น

นอกจากคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 51/2560 แล้ว ในปลายยุค คสช. ยังมีการเร่งออกกฎหมายระดับรอง เพื่อสนับสนุนบทบาทและอำนาจหน้าที่ของกอ.รมน. โดยเฉพาะอีกด้วย

ในช่วงปลายเดือนมิถุนายน 2562 กระทรวงกลาโหม ได้ประกาศ “กฎกระทรวงกำหนดหน้าที่และเขตพื้นที่ของมณฑลทหารบก (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2562” ซึ่งมีการเพิ่มเติมเนื้อหาจากกฎกระทรวงเดิมเมื่อปี 2558 ในเรื่องหน้าที่ของมณฑลทหารบก (มทบ.) ซึ่งเดิมมี 5 ประการ ให้กลายเป็น 7 ประการ โดยเพิ่มเรื่องหน้าที่ในการสนับสนุนภารกิจของรัฐในการช่วยเหลือประชาชน และสนับสนุนการปฏิบัติหน้าที่การรักษาความมั่นคงภายในของ กอ.รมน. ภายในจังหวัดที่อยู่ในเขตพื้นที่

การเพิ่มเติมดังกล่าว ทำให้มณฑลทหารบกที่ล้วนประจำอยู่ในจังหวัดต่างๆ มีหน้าที่ในการสนับสนุนงานของ กอ.รมน. ซึ่งประจำอยู่ในเขตพื้นที่จังหวัดนั้นๆ โดยตรง ทำให้อำนาจของ กอ.รมน. ถูกรองรับมากยิ่งขึ้น ในการได้รับการสนับสนุนด้านต่างๆ จากหน่วยของกองทัพ โดยเดิมนั้น กอ.รมน. ก็สามารถร้องขอให้หน่วยงานของรัฐ จัดส่งเจ้าหน้าที่ของรัฐไปปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. อยู่แล้ว ตั้งแต่อำนาจตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ปี 2551

ในช่วงยุค คสช. ยังมีรายงานข่าวเมื่อปี 2560 ว่าสภากลาโหมได้มติให้มีการก่อตั้งสำนักงานประสานภารกิจด้านความมั่นคง ภายใต้กระทรวงกลาโหม ซึ่งจะทำหน้าที่ประสานภารกิจด้านความมั่นคง กับ กอ.รมน. โดยตรง โดยเป็นหน่วยงานบริหารจัดการภายในกระทรวงกลาโหม ซึ่งมีการปรับเกลี่ยหรือปรับโอนตำแหน่งมาเพื่อจัดตั้งขึ้น

ขณะเดียวกัน พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ.2561-2580 เอง ซึ่งมีผลบังคับใช้แล้ว ก็มีการกำหนดให้ กอ.รมน. เป็นหน่วยงานขับเคลื่อนหลักในยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคงอีกด้วย

จะเห็นได้ว่าการดำเนินการในตัวอย่างข้างต้น ได้ค่อยๆ ปรับและทำให้ กอ.รมน. กลายเป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงภายในฯ และมีสถานะเป็น “ผู้ควบคุมงานความมั่นคง” มากยิ่งขึ้นกว่าเดิม [ตามคำของ ศ.ดร.สุรชาติ บำรุงสุข อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (ดูในบทความ)] เมื่อทั้งกระทรวงกลาโหม และหน่วยงานของกองทัพ ถูกกำหนดให้มีหน้าที่สนับสนุนงานของ กอ.รมน. ตามกฎหมายในระดับต่างๆ โดยตรง

5. การปรับโครงสร้างภายในกอ.รมน.ใหม่

ในยุค คสช. และต่อเนื่องมาถึงรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง 2562 โครงสร้างภายในของ กอ.รมน. ยังค่อยๆ ถูกปรับเปลี่ยนใหม่ เพื่อรองรับการขยายบทบาทหน้าที่ของกอ.รมน. อีกด้วย

ส่วนที่สำคัญ ได้แก่ ส่วนประสานงานภายใน กอ.รมน. ที่เรียกว่าส่วนงาน “ศูนย์ประสานการปฏิบัติ” หรือ ศปป. ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการประสานงาน และติดตามสถานการณ์ด้านความมั่นคงของชาติเฉพาะเรื่อง เฉพาะประเด็น  โดยตั้งแต่ปี 2552 ศปป. มีโครงสร้างถาวรจำนวน 6 กลุ่มงาน ได้แก่ ศปป. 1 ถึง ศปป. 6 แต่ละกลุ่มงานก็จะรับผิดชอบประเด็นเฉพาะต่างๆ ได้แก่ ยาเสพติด, คนต่างด้าวหลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย, การก่อการร้ายและอาชญากรรมข้ามชาติ, ความมั่นคงพิเศษ, ความมั่นคงเฉพาะพื้นที่ และโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ

ยกตัวอย่างกรณีนโยบายเรื่อง “การทวงคืนผืนป่า” ในยุค คสช. จะพบว่า คสช. ได้ออกคำสั่งให้ศูนย์ประสานการปฏิบัติที่ 4 (ศปป.4)  มีอำนาจเต็มในการสั่งการ ควบคุม จัดระเบียบพื้นที่ใหม่ และรายงานผลการปฏิบัติงาน โดยให้หน่วยงานที่รับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาป่าไม้ ต้องอยู่ภายใต้การติดตามรายงานผลต่อหน่วยงานของ กอ.รมน. นี้ (ดูในรายงานของ Land Watch) ลักษณะการดำเนินงานของ ศปป. จึงถูกกำหนดให้เป็น “แม่ข่าย”  ในการควบคุมและประสานงานองค์กรหรือหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับประเด็นปัญหาด้านต่างๆ

ในยุค คสช. ทางสำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ความมั่นคง ของ กอ.รมน. ได้มีคำสั่งปรับโครงสร้างในส่วนนี้ใหม่ เมื่อเดือนสิงหาคม 2559 โดยปรับให้เหลือศูนย์ประสานการปฏิบัติ หรือ ศปป. จำนวน 5 กลุ่มงาน ได้แก่

1. กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงแห่งรัฐ ดูแลประเด็นการปกป้องสถาบันหลักของชาติ, การสร้างความปรองดอง, งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
2. กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงทางสังคม ดูแลประเด็นการปราบปรามการค้ามนุษย์, แรงงานต่างด้าว, ยาเสพติด และการจัดระเบียบต่างๆ
3. กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงแบบพิเศษ ดูแลปัญหาการก่อการร้าย, อาชญากรรมข้ามชาติ, ภัยคุกคามทางไซเบอร์
4. กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงทางทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม พลังงาน และอาหาร
5. กลุ่มงานเสริมสร้างความมั่นคงเฉพาะพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้

จะเห็นได้ว่าแม้จะมีกลุ่มงาน ศปป. ลดลง แต่ลักษณะของแต่ละกลุ่มงาน มีการแบ่งให้ครอบคลุมประเด็นกว้างขวางขึ้นกว่าแบบเดิมมาก มีงานอย่าง “การสร้างความปรองดอง” ซึ่งก่อนหน้านี้ไม่เคยมีอยู่ เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของงานเสริมสร้างความมั่นคงของรัฐ  หรือประเด็นอย่างภัยคุกคามไซเบอร์ หรือความมั่นคงทางพลังงานและอาหาร ก็ถูกจัดวางให้เป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้าง ศปป. ใหม่นี้  การขยายประเด็นเหล่านี้ผ่านโครงสร้างใหม่ สอดคล้องกับการพยายามขยายนิยามเรื่องความมั่นคงภายในฯ ที่ดำเนินเรื่อยมา

ภาพโครงสร้างภายใน กอ.รมน. ในปี 2559 หลังมีการปรับกลุ่มงาน ศปป.ใหม่ (ส่วนสีแดง) [ภาพจากเอกสารยุทธศาสตร์ กอ.รมน. พ.ศ.2560-64]

ขณะเดียวกัน ก่อนการยุติบทบาทของ คสช. ยังมีความพยายามในการปรับโครงสร้างกำลังคนของ กอ.รมน. โดยระบุเรื่องแนวทางการทำให้ภาพลักษณ์ของ กอ.รมน. เป็นการทำงานร่วมกันของทหาร ตำรวจ และพลเรือน ไม่ใช่มีแต่ทหารเพียงหน่วยเดียว ซึ่งทำให้ถูกมองว่า กอ.รมน. เป็นเครื่องมือของกองทัพ จึงให้มีการกำหนดเพิ่มอัตรากำลังในส่วนของตำรวจและพลเรือนภายใน กอ.รมน. มากขึ้น โดยการกำหนดอัตรากำลังช่วยราชการของ ศปป. ในสัดส่วนของทหาร ตำรวจ และพลเรือน เป็น 2:1:1

แต่ภายใต้อัตราส่วนดังกล่าว ก็ยังเห็นได้ว่าสัดส่วนของทหารยังมีจำนวนมากกว่าของตำรวจหรือพลเรือน อัตราส่วนนี้จึงดูจะชี้ให้เห็นถึงอำนาจของทหารในหน่วยงาน กอ.รมน. อยู่เช่นเดิม

ความพยายามปรับโครงสร้างภายใน กอ.รมน. ยังดำเนินมาในสมัยรัฐบาล “พล.อ.ประยุทธ์ 2” โดยล่าสุดเมื่อวันที่ 10 ก.ย. 62 คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติการจัดโครงสร้าง การแบ่งส่วนงาน และอำนาจหน้าที่ของส่วนงานของกอ.รมน. ตามที่กอ.รมน.เสนอ โดยมีการปรับการแบ่งส่วนงานภายใน จากเดิม 12 ส่วนงาน[i] ให้เป็น 17 ส่วนงาน โดยมีส่วนงานที่มีขึ้นมาใหม่ ได้แก่ สำนักกฎหมายและสิทธิมนุษยชน, สำนักงานเลขานุการ, สำนักจเร, ศูนย์ดิจิทัลเพื่อความมั่นคง และศูนย์การศึกษาและวิทยาการด้านความมั่นคง

คณะรัฐมนตรียังมีมติให้ปรับปรุงอัตรากำลังของ กอ.รมน. โดยอัตรากำลังช่วยราชการจากเดิม 1,578 อัตรา ลดลงเหลือ 1,452 อัตรา ส่วนอัตรากำลังประจำ รวม 171 อัตรา และกำหนดให้หน่วยงานของรัฐให้การสนับสนุนการอำนวยการของ กอ.รมน. และจัดส่งเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. ตามที่ได้รับการประสานและร้องขอ

กล่าวได้ว่าการปรับโครงสร้างเหล่านี้ เป็นความพยายามรองรับบทบาทและอำนาจหน้าที่ซึ่งทวีความสำคัญมากขึ้นของ กอ.รมน. ที่ถูกจัดวางให้เป็น  “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงภายในฯ หลังยุคของ คสช.

.

อำนาจทหาร  “เหนือ” พลเรือนยังคงอยู่

จากภาพรวมความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ล้วนสะท้อนถึงการขยายบทบาทอำนาจของของ กอ.รมน. ที่แยกไม่ออกจากกองทัพ และการสืบทอดการใช้อำนาจของทหารจากยุค คสช. ต่อเนื่องมาในยุคหลังการเลือกตั้ง โดยหลักการแล้ว อำนาจเหล่านี้ของ กอ.รมน. มีลักษณะที่ขัดแย้งกับหลักการเรื่องความเป็นสูงสุดของอำนาจพลเรือนเหนือทหาร (Civilian Supremacy) ซึ่งเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งที่ใช้ชี้วัดความเป็นประชาธิปไตยของระบอบการเมืองต่างๆ ซึ่งหมายถึงการที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนมีอำนาจตัดสินใจเกี่ยวกับการจัดสรรทรัพยากร การปกครองและบทบาทของทหาร รวมถึงกิจการทางทหารต่าง ๆ รวมทั้งเรื่องความมั่นคงภายในราชอาณาจักร

ภายใต้หลักการนี้ กองทัพและหน่วยความมั่นคงต่างๆ ในสังคมประชาธิปไตยควรมีสถานะไม่ต่างจากหน่วยราชการอื่นๆ ที่รัฐบาลพลเรือนซึ่งมาจากการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม สามารถสั่งการ ควบคุม กำหนดงบประมาณ หรือมอบหมายภารกิจให้ทำได้ รวมทั้งไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวกับกิจการพลเรือนต่างๆ ซึ่งมีวิธีคิดและการปฏิบัติที่ต่างออกไปจากรูปแบบของทหาร

แต่สถานะของ กอ.รมน. ในลักษณะนี้ ทำให้กองทัพหรือเจ้าหน้าที่ทหาร ยังคงมีบทบาทนำเหนือหน่วยราชการส่วนพลเรือน และกิจการของพลเรือนจำนวนมากต่อไป การปฏิรูปกองทัพหรือหน่วยงานภาคมั่นคงให้เป็นประชาธิปไตยในอนาคตข้างหน้า จึงจำเป็นต้องคิดถึงการเปลี่ยนแปลงแก้ไข พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร การปรับเปลี่ยนลดอำนาจและบทบาทของ กอ.รมน. ลงอีกด้วย

—————————————————–

[i] เดิมนั้น ตั้งแต่หลังการออกพ.ร.บ.ความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 มีการจัดโครงสร้างส่วนงานของ กอ.รมน. เป็น 12 ส่วนงาน ได้แก่ กลุ่มพัฒนาระบบบริหาร, กลุ่มตรวจสอบภายใน, สำนักนโยบายและยุทธศาสตร์ความมั่นคง, สำนักการข่าว, สำนักกิจการมวลชนและสารนิเทศ, สำนักบริหารงานบุคคล, สำนักบริหารงานทั่วไป, สำนักงบประมาณและการเงิน, ศูนย์ติดตามสถานการณ์, ศูนย์ประสานการปฏิบัติ (ศปป.), กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน ภาค (กอ.รมน. ภาค) และกองอานวยการรักษาความมั่นคงภายใน จังหวัด (กอ.รมน. จังหวัด)