“สถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง” ยิ่งทำลายหลักนิติรัฐ ขยายอำนาจจนท.รัฐ ตุลาการตรวจสอบไม่ได้

สืบเนื่องจากเหตุการณ์การชุมนุมโดยคณะราษฎรเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2563 รัฐได้ประกาศ “สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง” ในเขตท้องที่กรุงเทพมหานคร ตั้งแต่เวลา 04.00 น. ของวันที่ 15 ตุลาคม 2563 เป็นต้นมา โดยอ้างเหตุผลเรื่องความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อย และความสัมฤทธิ์ผลในการควบคุมสถานการณ์โควิด-19 การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงนี้ก่อให้เกิดสภาวการณ์ทางกฎหมายที่จำกัดเสรีภาพของประชาชนอย่างยิ่งมากไปกว่าการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินแบบธรรมดา จนเราอาจกล่าวได้ว่าการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินประเภทนี้ขัดกับหลักนิติรัฐ

ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชนชวนทบทวนว่าสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงคืออะไร การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่และข้อกำหนดที่ออกสืบเนื่องจากสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงมีปัญหาอย่างไร และท้ายที่สุดบรรดาปัญหาทั้งหลายก็ไม่สามารถตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการได้เพราะอะไร

 

1. ทำความรู้จักเบื้องต้นกับสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง

มาตรา 11 ของพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 นั้น ได้กำหนดเงื่อนไขในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงไว้ คือต้องเป็นกรณีที่สถานการณ์ฉุกเฉินมีการก่อการร้าย การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรือมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่ามีการกระทำที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สินของรัฐหรือบุคคล

การตีความมาตรา 11 ซึ่งเป็นมาตราที่ให้อำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงนั้น หากพิจารณาถึงเจตนารมณ์แห่งบทบัญญัติ การใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินก็ดี หรือการกระทำที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐก็ดี จะต้องเป็นการกระทำที่มีความรุนแรงระดับเดียวกันหรือใกล้เคียงกันกับ “การก่อการร้าย” ซึ่งการชุมนุมวันที่ 14 ตุลาคมที่ผ่านมาพิจารณาได้ว่าไม่เข้าเงื่อนไขในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงแต่อย่างใด

นอกจากนี้การประกาศ “สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงนั้น” เป็นสภาวการณ์ทางกฎหมายที่เพิ่มอำนาจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐจนสูงกว่าอำนาจในการดำเนินกระบวนการในคดีอาญาทั่วไป จนกระทบกับสิทธิในการได้รับการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีอย่างเป็นธรรม

โดยปกติตามวิธีพิจารณาความอาญานั้นการจับกุมหากไม่ใช่ความผิดที่กระทำลงซึ่งหน้า จะต้องมีหมายจากศาล และหลังจากจับกุมจะต้องรีบนำตัวไปที่ทำการของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบทุกครั้ง และควบคุมตัวผู้ต้องหาได้ไม่เกิน 48 ชั่วโมงและหากต้องการควบคุมตัวนานกว่านั้นต้องไปร้องขอฝากขังต่อศาล แต่ในสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงนั้น เจ้าหน้าที่มีอำนาจควบคุมตัวที่อื่นซึ่งไม่ใช่สถานีตำรวจ ได้คราวละ 7 วันตามที่ศาลอนุญาต โดยเจ้าหน้าที่สามารถควบคุมตัวได้สูงสุด 30 วัน หากต้องการควบคุมตัวนานกว่านั้นต้องปฏิบัติตามวิธีพิจารณาความอาญาต่อไป จะเห็นได้ว่าการประกาศใช้สถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงนั้นเป็นการเพิ่มอำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐมากกว่ามาตรฐานที่กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดไว้มาก

หากเป็นการดำเนินกระบวนการทางอาญาปกติ การยึดหรืออายัดทรัพย์สิน การค้นเคหสถาน จะต้องมีศาลเข้ามามีส่วนร่วมเพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจทางอาญาของเจ้าหน้าที่ ยกตัวอย่างเช่น การค้นเคหะสถานนั้นไม่อาจกระทำได้หากไม่มีหมายศาล แต่เมื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงแล้วเจ้าหน้าที่สามารถออกคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินได้ ตรวจค้นรื้อเคหะสถานได้ โดยปราศจากการเข้ามามีส่วนร่วมและตรวจสอบการใช้อำนาจโดยองค์กรตุลาการอย่างสิ้นเชิง

นอกจากนี้พระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินยังยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 17 แห่งพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยหลักเจ้าหน้าที่ผู้ใช้อำนาจจะไม่มีความรับผิดทางแพ่ง (การชดใช้ค่าเสียหายเป็นตัวเงิน) ทางอาญา (เช่น ได้รับโทษจำคุก) หรือทางวินัย (เช่น การโดนไล่ออกจากราชการหรือลดเงินเดือน) หากเจ้าหน้าที่กระทำไม่เกินสมควรแก่เหตุและไม่เกินกรณีแห่งความจำเป็น

 

 

2. ข้อกำหนดที่ออกมาจำกัดสิทธิตามสถานการณ์ฉุกเฉินที่ร้ายแรงมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและหลักนิติรัฐ

ข้อกำหนดที่ออกตามความในมาตรา 9 ประกอบมาตรา 11 แห่งพระราชกำหนดบริการราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินลงวันที่ 15 ตุลาคม 2563 นั้นมีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญและสิทธิมนุษยชนทั้งสิ้น  ไม่ว่าจะเป็นข้อกำหนดที่ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ เกิน 5 คน ห้ามการเสนอข่าวหรือทำให้แพร่หลายซึ่งข้อมูลที่อาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือเจตนาบิดเบือนข้อมูลข่าวสาร การห้ามใช้เส้นทางคมนาคม ยานพาหนะ หรือ เข้าอยู่ในอาคารหรือสถานที่ใดๆ ตามที่เจ้าหน้าที่ของรัฐประกาศ

ข้อกำหนดเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีการจำกัดสิทธิในทรัพย์สิน เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น เสรีภาพในการชุมนุม เสรีภาพในการเดินทาง และอาจรวมไปถึงสร้างผลกระทบต่อเสรีภาพประการอื่นๆ ซึ่งข้อกำหนดเหล่านี้มีปัญหาความชอบด้วยหลักรัฐธรรมนูญและหลักนิติรัฐดังต่อไปนี้

 

2.1 ข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะที่คลุมเครือ (vague) และกระทบกับความชัดเจนและคาดหมายได้ในทางกฎหมายจากการกระทำที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพโดยรัฐ

ความคิดที่สำคัญอย่างหนึ่งในหลักนิติรัฐนั้นคือประชาชนจะต้องสามารถคาดหมายได้และรู้สิทธิหน้าที่จากกฎเกณฑ์ของผู้มีอำนาจเหนือ หากประชาชนไม่อาจรู้ได้ว่าตนต้องทำอะไรหรือต้องไม่ทำอะไร กฎเกณฑ์นั้นย่อมมีปัญหาและในบางกรณีอาจไม่ชอบด้วยหลักนิติรัฐ หากพิจารณาข้อกำหนดตามประกาศโดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อ 1 และข้อ 2 ที่ห้ามมิให้ประชาชนกระทำการใดอันเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย รวมไปถึงการห้ามเสนอข่าวหรือนำเสนอข้อมูลที่ อาจทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉินจนกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนในทั่วราชอาณาจักร

กฎเกณฑ์ดังกล่าวมีปัญหาอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นกฎเกณฑ์ที่จำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนที่ปราศจากความชัดเจนว่าประชาชนจะสามารถทำอะไรได้หรือไม่ได้ การโพสต์ทวิตเตอร์หรือเฟซบุ๊คด้วยข้อความเช่นไรจึงจะเป็นการทำให้กระทบกับความมั่นคงของรัฐหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการกระทำในลักษณะใดเป็นการยุยงให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย ซึ่งข้อกำหนดในลักษณะนี้เป็นข้อกำหนดที่คลุมเครือเกินกว่าเหตุและไม่อาจกล่าวได้เลยว่าข้อกำหนดในลักษณะเช่นนี้ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

 

2.2 ข้อกำหนดดังกล่าวมีลักษณะที่จำกัดสิทธิทางรัฐธรรมนูญและละเมิดสิทธิมนุษยชนเกินสมควรแก่เหตุ (disproportionate)

หลักกฎหมายที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งซึ่งเป็นหลักการย่อยในหลักนิติรัฐคือหลักความพอสมควรแก่เหตุ (proportionality) กฎเกณฑ์ของรัฐที่จำกัดสิทธินั้นจะต้องเป็นกฎเกณฑ์ที่ต้องสามารถบรรลุวัตถุประสงค์อันชอบธรรมได้ โดยเป็นมาตรการที่จำกัดสิทธิน้อยที่สุดและสิทธิเสรีภาพที่สูญเสียไปกับประโยชน์สาธารณะที่ได้รับ ต้องได้สัดส่วนกัน

จากข้อกำหนดที่ออกมานั้น เราอาจกล่าวได้ว่ามีลักษณะเป็นการห้ามโดยสิ้นเชิงเสียทั้งหมด เช่น การห้ามใช้ถนนคมนาคมหรือห้ามใช้อาคารที่เจ้าหน้าที่กำหนด การห้ามชุมนุมมั่วสุมเกิน 5 คน ณ ที่ใดๆ การห้ามเสนอข่าวที่ทำให้เกิดความเข้าใจผิดในสถานการณ์ฉุกเฉิน ข้อกำหนดที่มีลักษณะห้ามโดยสิ้นเชิงแบบนี้เป็นเครื่องบ่งชี้อย่างหนึ่งว่า รัฐไม่ได้สิทธิเสรีภาพของประชาชนมาชั่งน้ำหนักแล้วพิจารณาดูว่าการจำกัดสิทธิตามมาตรการที่เกิดขึ้นนั้นพอสมควรแก่เหตุ (proportionate) หรือไม่ มีวิถีทางที่น้อยกว่าในการจำกัดสิทธิหรือไม่

ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งคือตามหลักความพอสมควรแก่เหตุนั้นมาตรการของรัฐที่ออกมาจะต้องมีความเชื่อมโยงกับประโยชน์สาธารณะ แต่จากข้อกำหนดดังกล่าวรวมถึงประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แม้จะมีการอ้างความมั่นคงของรัฐหรือความสงบเรียบร้อย แต่รัฐไม่ได้ให้เหตุผลเลยแม้แต่น้อยว่าจริงๆ แล้วความมั่นคงของรัฐถูกกระทบอย่างไร และมาตรการตามข้อกำหนดข้อ 1-4 จะนำไปสู่ประโยชน์สาธารณะอย่างไร

 

 

3. การขยายอำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 11 (6) จากประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงที่ทำลายหลักการของนิติรัฐลงโดยสิ้นเชิง

มาตรา 11 (6) เป็นกฎหมายขยายอำนาจเจ้าหน้าที่อย่างยิ่ง ในประกาศกำหนดอำนาจของเจ้าหน้าที่จากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง ก็ได้เขียนล้อมาจากมาตรา 11 (6) โดยระบุให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจสั่งห้ามไม่ให้บุคคลกระทำการใดๆ หรือสั่งให้บุคคลกระทำการหรืองดเว้นกระทำการใดๆ เท่าที่จำเป็นเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประเทศ หรือความปลอดภัยของประชาชน

หากกล่าวโดยสรุป เจ้าหน้าที่ผู้ใช้อำนาจตามสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงสามารถสั่งให้ใครทำอะไรหรือไม่ทำอะไรก็ได้เพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะไว้ ยกตัวอย่างเช่น หากเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานตามสถานการณ์ฉุกเฉินเห็นว่า การจำหน่ายสินค้าที่มีสัญลักษณ์ชูสามนิ้วเป็นการกระทำที่กระทบกับความมั่นคงของรัฐ เจ้าหน้าที่ก็สามารถสั่งห้ามขายสินค้าที่มีสัญลักษณ์ดังกล่าวได้

ความคิดซึ่งเป็นเสาค้ำจุนหลักของนิติรัฐนั้นคือการจำกัดอำนาจรัฐเพื่อประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยหลักการกระทำที่กระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะต้องมีกฎหมายให้อำนาจ แต่การให้อำนาจพิเศษแก่เจ้าหน้าที่อย่างกว้างขวางตามมาตรา 11 (6) เช่นนี้ ทำให้เจ้าหน้าที่สามารถใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งใดก็ได้ อาจทำให้หลักการจำกัดอำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยกฎหมายซึ่งเป็นหลักใหญ่ใจความของนิติรัฐนั้นพังทลายลง

 

บทส่งท้าย: แม้การใช้อำนาจจะมีปัญหา แต่องค์กรตุลาการตรวจสอบไม่ได้

ข้อความคิดที่สำคัญที่สุดอย่างหนึ่งตามหลักนิติรัฐคือการใช้อำนาจของรัฐที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ องค์กรตุลาการมีหน้าที่เป็นผู้เล่นหลักในการปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามหลักนิติรัฐ

แต่อย่างไรก็ตาม มาตรา 16 พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินได้กำหนดยกเว้นมิให้พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองมาใช้ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วบรรดาคำสั่งหรือกฎเกณฑ์ที่ออกโดยเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดฉุกเฉินจะต้องสามารถตรวจสอบโดยศาลปกครองเพื่อพิจารณาว่าบรรดาคำสั่งหรือข้อกำหนดที่ออกมานั้นขัดกับหลักรัฐธรรมนูญหรือหลักกฎหมายมหาชนใดๆ หรือไม่ แต่เมื่อมาตรา 16 ของพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินนั้นได้กำหนดให้ยกเว้นเขตอำนาจของศาลปกครองออกไป การตรวจสอบการใช้อำนาจต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงต้องไปพิจารณาว่ากล่าวกันในศาลยุติธรรมและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐต่างๆ ย่อมมีข้อจำกัดมากกว่าการตรวจสอบโดยศาลปกครอง ซึ่งในทางปฏิบัติคดีความที่ขึ้นสู่ศาลยุติธรรมนั้น ศาลได้วินิจฉัยเป็นคุณแก่ฝ่ายรัฐเสมอโดยประกาศเหตุผลเพียงว่า “มีกฎหมายให้อำนาจ”

การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงเป็นการยกระดับของสถานการณ์ฉุกเฉินซึ่งก่อให้เกิดสภาวการณ์ทางกฎหมายที่ขยายขอบเขตอำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐอย่างยิ่ง และก่อให้เกิดการกำหนดข้อกำหนดที่มีปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นสภาพแวดล้อมที่สิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกคุกคามและไม่มีหลักประกันตามรัฐที่เป็นนิติรัฐประชาธิปไตยแต่อย่างใด ทางศูนย์ทนายฯ มีความเห็นว่าการประกาศอำนาจสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงควรจะประกาศใช้เมื่อจำเป็นอย่างยิ่ง มิใช่ประกาศใช้โดยปราศจากเหตุผลทางกฎหมายเฉกเช่นปัจจุบัน ดังนั้นแล้วการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงควรถูกยกเลิกในทันที

 

อ่านเพิ่มเติม

แถลงการณ์ กรณีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงและสลายการชุมนุม