เมื่อการชุมนุม ถูกจำกัดมากกว่ากฎหมายชุมนุมสาธารณะ : ความทับซ้อนและการบังคับใช้ตามใจ

จากตอนที่แล้ว ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน ได้นำเสนอ “ ข้อควรรู้ในการชุมนุมสาธารณะ ” ที่ได้สรุปขั้นตอน วิธีการ และข้อควรระมัดระวังในการจัดการชุมนุมสาธารณะ ตามพ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ไปแล้วนั้น ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งในการจัดการชุมนุมในปัจจุบัน คือในทางปฏิบัติเจ้าหน้าที่ตำรวจที่ต้องคอยดูแลการชุมนุมสาธารณะ มักจะมีการนำกฎหมายอื่นๆ ที่มีอยู่ก่อนการประกาศใช้พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ เข้ามาใช้ร่วมกันหรือประกอบกัน เพื่อควบคุม ตั้งข้อกำหนด หรือกระทั่งการตั้งข้อกล่าวหาต่อผู้ชุมนุมสาธารณะซึ่งได้ใช้สิทธิเสรีภาพในการชุมนุมและแสดงความคิดเห็น

ศูนย์ทนายฯ พบว่ากฎหมายที่ถูกนำมาใช้บ่อยครั้งในช่วงที่ผ่านมา ได้แก่ พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 มาตรา 10 โดยมีโทษปรับไม่เกิน 5,000 บาท, พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 มาตรา 108 และ มาตรา 114 โดยมีโทษปรับไม่เกิน 500 บาท และ พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 โดยมีโทษปรับไม่เกิน 200 บาท หรือแม้กระทั่งการนำพ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ มาบังคับใช้ต่อการชุมนุมที่ไม่ได้แจ้งการชุมนุมสาธารณะ โดยที่การไม่แจ้งการชุมนุมสาธารณะมีโทษปรับไม่เกิน 10,000 บาท เป็นต้น

หากสังเกตจะเห็นว่าข้อกล่าวหาที่ถูกนำมาบังคับใช้ต่อการชุมนุมสาธารณะดังกล่าวข้างต้น เป็นข้อกล่าวหาที่มีเพียงโทษปรับเท่านั้น ซึ่งหมายความว่าเป็นความผิดที่ไม่ได้มีความร้ายแรงหรือส่งผลกระทบต่อประชาชนทั่วไปมากนัก ในกรณีที่การกระทำความผิดใดๆ มีเพียงโทษปรับเท่านั้น หากผู้ต้องหายินยอมพนักงานสอบสวนสามารถทำการเปรียบเทียบปรับเพื่อทำให้คดีสิ้นสุดลงได้ทันที แต่กลับมีการใช้ข้อกล่าวหาที่มีเพียงโทษปรับดังกล่าว เข้ามาบังคับใช้เพื่อควบคุมการชุมนุมสาธารณะด้วยกำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจจำนวนมากและใช้บังคับอย่างเข้มงวด จนมีลักษณะเกินกว่าเหตุ

(ภาพการยึดเครื่องขยายเสียงของกลุ่มคนอยากเลือกตั้งเมื่อวันที่ 13 ม.ค. 62 จากข่าวสดออนไลน์)

กรณีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดถึงการบังคับใช้เกินกว่าเหตุของเจ้าหน้าที่ตำรวจซึ่งเกิดขึ้นมาเมื่อไม่นานนี้ ได้แก่ การใช้กำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจราว 40-50 นาย คอยควบคุมการชุมนุมของกลุ่มคนอยากเลือกตั้ง ที่แสดงจุดยืน “ไม่เลื่อน ไม่ล้ม ไม่ต่อเวลาการเลือกตั้ง” บริเวณแยกราชประสงค์ เมื่อวันที่ 13 ม.ค. 62 ซึ่งได้แจ้งการชุมนุมสาธารณะเป็นที่เรียบร้อยแล้ว แต่ในช่วงท้ายของการชุมนุมได้มีการใช้กำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจหลายสิบนายเข้าปิดล้อมผู้ชุมนุม ทำให้เกิดการกระทบกระทั่ง และมีผู้ได้รับบาดเจ็บ ก่อนจะมีการควบคุมตัวน.ส.ณัฏฐา มหัทธนาผู้จัดการชุมนุม ไปยังสน.ลุมพินี โดยอ้างว่ามีการใช้เครื่องเสียงดังเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด พร้อมกับมีการยึดเครื่องขยายเสียงเอาไว้ โดยที่ผู้ชุมนุมก็ยืนยันว่าไม่ได้มีการใช้เสียงเกินกว่าที่กำหนด และต่อมาเจ้าหน้าที่ก็ไม่ได้มีการดำเนินคดีใดๆ อีกด้วย

อีกกรณีคือการใช้กำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจราว 50 นาย คอยควบคุมปิดล้อมการแสดงออกของนายเอกชัยและนายโชคชัยเพียง 2 คน ที่ได้เดินทางไปหน้ากองบัญชาการกองทัพบก เมื่อวันที่ 20 ก.พ. 62 และทำการเปิดเพลง “ประเทศกูมี” เพื่อคัดค้านการให้เปิดเพลงหนักแผ่นดินของผบ.ทบ. ต่อมามีการควบคุมตัวทั้งสองไปยังสน.นางเลิ้ง และตั้งข้อกล่าวหาเรื่องการไม่แจ้งการชุมนุมสาธารณะ และการใช้เครื่องขยายเสียงโดยไม่ได้รับอนุญาต การปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ในกรณีตัวอย่างดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงปัญหาการใช้กำลังของเจ้าหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายต่อการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประชาชนที่ไม่ได้สัดส่วนและเกินกว่าเหตุ โดยการอ้างฐานความผิดจากกฎหมายที่มีเพียงโทษปรับเท่านั้น

(ภาพนายเอกชัยและนายโชคชัยที่ถูกเจ้าหน้าที่ตำรวจล้อมระหว่างการเปิดเพลงประเทศกูมี)

นอกจากนี้ยังมีกรณีตัวอย่างที่เจ้าหน้าที่ตำรวจได้ใช้กฎหมายอื่นๆ เข้ามาตั้งข้อกล่าวหาต่อการชุมนุมสาธารณะ ได้แก่

1.) กรณีการใช้ พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 ตั้งข้อกล่าวหาต่อฐิตารีย์ อุทยานุกูลศิริกุล ที่ได้ถูกฟ้องต่อศาลแขวงพระนครใต้ จากการร่วมทำกิจกรรม “โพสต์-สิทธิ” กับกลุ่มพลเมืองโต้กลับที่บริเวณสกายวอล์คสถานีรถไฟฟ้าบีทีเอสช่องนนทรีเมื่อวันที่ 1 พ.ค. 59 โดยการเขียนโพสต์อิทและนำไปติดไว้เพื่อเรียกร้องให้ประชาชนต้องมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและเรียกร้องให้ปล่อยตัวแอดมินเพจ “เรารักพล.อ.ประยุทธ์” ทั้งแปดคนที่ถูกควบคุมตัวโดยเจ้าหน้าที่ทหาร ซึ่งต่อมาศาลได้มีคำพิพากษายกฟ้องฐิตารีย์ เนื่องจากการเขียนข้อความในกิจกรรมโพสต์สิทธิไม่เข้าองค์ประกอบของพ.ร.บ.รักษาความสะอาดฯ แต่เป็นการแสดงออกซึ่งสิทธิ เสรีภาพทางการเมืองของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้

แต่จากการทำกิจกรรมเดียวกันมีนายสิรวิชญ์ เสรีธิวัฒน์ หรือ “จ่านิว” ที่ได้นำกระดาษโพสต์อิทมาโปรยและบอกผู้มาร่วมกิจกรรมว่าให้หยิบโพสต์อิทไปเขียนข้อความได้ ซึ่งได้ถูกฟ้องด้วยข้อหาตามพ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 มาตรา 10 เช่นเดียวกัน ศาลได้มีคำพิพากษาว่า นายสิรวิชญ์มีความผิดและสั่งลงโทษปรับเป็นจำนวนเงิน 1,000 บาท โดยระหว่างการพิจารณาคดีก็ได้ปรากฎข้อเท็จจริงอีกว่านายอานนท์ นำภา พยานฝ่ายจำเลยได้ให้การว่า เคยทำกิจกรรมลักษณะเดียวกันกับที่จำเลยในคดีถูกฟ้องร้อง บริเวณทางเดินสกายวอร์คหน้าหอศิลปวัฒนธรรมกรุงเทพ ปทุมวันมาแล้วครั้งหนึ่ง แต่ก็ไม่ถูกดำเนินคดีใดๆ กรณีทั้งสองทำให้เห็นความลักลั่นของการใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่ได้เป็นอย่างดี

2.)กรณีการใช้ พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 เรื่องการกีดขวางการจราจร ตั้งข้อกล่าวหาต่อกลุ่มคนอยากเลือกตั้ง ที่ได้รวมตัวกันที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ แล้วเดินขบวนไปที่กองบัญชาการกองทัพบกเมื่อวันที่ 24 มี.ค.61 หรือคดี ARMY57 และกลุ่มคนอยากเลือกตั้งที่ได้ชุมนุมต่อเนื่องกัน 2 วัน เมื่อวันที่ 21-22 พ.ค. 61 บริเวณมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ ก่อนที่ผู้ชุมนุมจะได้พยายามเดินขบวนจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ไปยังทำเนียบรัฐบาล หรือคดี UN62 ซึ่งทั้งสองการชุมนุมได้ถูกแจ้งข้อกล่าวหาหลายข้อหาด้วยกัน รวมทั้งเรื่องการกีดขวางการจราจร

3.)กรณีสุดท้ายการใช้ พ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 ที่พบเห็นการใช้เป็นระยะๆ อีกทั้งยังมีแนวโน้มเพิ่มจำนวนและความเข้มข้นของการบังคับใช้มากขึ้นต่อการชุมนุมสาธารณะ นับตั้งแต่มีการยกเลิกคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 3/58 ข้อ 12 โดยเฉพาะการตั้งข้อกล่าวหาต่อผู้ที่ออกมาแสดงความคิดเห็นในประเด็นทางการเมือง เช่น การจับกุมตัวน.ส.ชลธิชา สมาชิกกลุ่มประชาธิปไตยใหม่ (NDM) ไปยังสน.ลุมพินี พร้อมกับแจ้งข้อกล่าวหาและเสียค่าปรับจำนวน 100 บาท จากการทำกิจกรรม “อะไรก็ได้ เพื่อไผ่” บริเวณสกายวอร์คสี่แยกราชประสงค์ เมื่อวันที่ 18 ม.ค. 60, การตั้งข้อกล่าวหาจากการใช้เครื่องขยายเสียงในการชุมนุมของกลุ่มคนอยากเลือกตั้งจำนวน 3 ครั้ง คือ CMU06, ARMY57และ UN62, กรณีเจ้าหน้าที่ตำรวจจ่อเอาผิดกลุ่มคนอยากเลือกตั้งที่จัดกิจกรรมคัดค้านการเลื่อนการเลือกตั้ง บริเวณสกายวอล์ค สี่แยกราชประสงค์ เมื่อวันที่ 8 ม.ค. 62 จากการใช้เครื่องขยายเสียงในกิจกรรม, เจ้าหน้าที่ตำรวจเข้าจับกุมตัวน.ส.ณัฏฐา มหัทธนา เตรียมตั้งข้อกล่าวหาใช้เครื่องขยายเสียงดังเกินกำหนด ในขณะที่กลุ่มคนอยากเลือกตั้งกำลังทำการเก็บเครื่องขยายเสียง จากกิจกรรมแสดงพลังในจุดยืน “ไม่เลื่อน ไม่ล้ม ไม่ต่อเวลาการเลือกตั้ง” บริเวณแยกราชประสงค์ เมื่อวันที่ 13 ม.ค. 62, ตำรวจตั้งกล่าวหานายเอกชัยและโชคชัย ใช้เครื่องขยายเสียงโดยไม่ได้รับอนุญาต จากการทำกิจกรรมเปิดเพลง “ประเทศกูมี” เพื่อคัดค้านการให้เปิดเพลงหนักแผ่นดินของผบ.ทบ. บริเวณหน้ากองบัญชาการกองทัพบก และกรณีเจ้าหน้าที่ตำรวจห้ามการชุมนุมสมัชชาคนจนบึงกาฬ ระบุเหตุผลส่วนหนึ่งว่า “การชุมนุมมีการใช้เครื่องขยายเสียง เป็นการรบกวนการปฏิบัติงานหรือการใช้บริการสถานที่” เป็นต้น เหล่านี้เป็นเพียงตัวอย่างส่วนหนึ่งที่มีการตั้งข้อกล่าวหาจากพ.ร.บ.การโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียงเท่านั้น

เมื่อกฎหมายสร้างภาระให้การชุมนุม: ความทับซ้อนของการขอใช้เครื่องขยายเสียง

จากข้อมูลกรณีตัวอย่างการใช้กฎหมายอื่นๆ เข้ามาเพื่อควบคุม หรือกระทั่งสร้างเงื่อนไขต่อการชุมนุมสาธารณะดังกล่าวข้างต้นแล้ว จะพบว่าข้อกล่าวหาจากการใช้เครื่องขยายเสียงเป็นเครื่องมือที่มีการใช้ในหลากหลายกรณีมาก ศูนย์ทนายฯ จึงได้สรุปสาระสำคัญของการใช้เครื่องขยายเสียงในการชุมนุมสาธารณะ ที่มีกฎหมายเกี่ยวข้องด้วยกัน 2 ส่วนคือ

1.1 จากประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เรื่อง กำหนดระดับเสียงของเครื่องขยายเสียงที่ใช้ในการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558 กล่าวโดยสรุปคือระดับเสียงสูงสุดที่เกิดจากเครื่องขยายเสียงในการชุมนุมสาธารณะนั้น ต้องไม่เกิน 115 เดซิเบลเอ และระดับเสียงเฉลี่ยใน 24 ชั่วโมง ไม่เกิน 70 เดซิเบลเอ โดยที่ในแบบแจ้งการชุมนุมสาธารณะจะมีช่องรายละเอียดการใช้เครื่องขยายเสียงให้กรอกรายละเอียดไว้อยู่แล้ว ผู้จัดการชุมนุมสามารถกรอกแจ้งการใช้เครื่องขยายเสียง พร้อมกับการแจ้งการชุมนุมสาธารณะได้เลย

1.2 จากพ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 ซึ่งกำหนดให้มีการขออนุญาตเพื่อใช้เครื่องขยายเสียง โดยกำหนดให้ผู้จะขออนุญาตต้องขออนุญาตไปยัง

ในเขตเทศบาล นายกเทศมนตรี ถือเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่
นอกเขตเทศบาล นายอำเภอหรือปลัดอำเภอประจำท้องที่ ถือเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ในเขตท้องที่นั้นๆ
ในกรณีการขออนุญาตเขตกรุงเทพมหานคร หมายถึงสำนักงานเขตพื้นที่ ในพื้นที่ที่จะมีการใช้เครื่องขยายเสียงนั้นๆ

ข้อสังเกตคือ การใช้เครื่องเสียงในการชุมนุมสาธารณะ มีกฎหมายถึง 2 ส่วนที่ผู้จัดการชุมนุมสาธารณะต้องพิจารณา และหากจะทำให้การใช้เครื่องเสียงในการชุมนุมเป็นไปอย่างครบถ้วน โดยที่เจ้าหน้าที่ตำรวจไม่อาจนำมาเป็นเงื่อนไขต่อผู้จัดการชุมนุมสาธารณะได้ ผู้จัดการชุมนุมก็จำเป็นที่จะต้องแจ้งการใช้เครื่องขยายเสียงทั้งในแบบแจ้งการชุมนุมสาธารณะและแจ้งการใช้เครื่องขยายเสียงไปยังพนักงานเจ้าหน้าที่ในพื้นที่ที่จะจัดการชุมนุมอีกครั้งหนึ่ง

การทับซ้อนของกฎหมาย 2 ฉบับนี้ ได้สร้างภาระและความลำบากต่อการใช้เสรีภาพของประชาชน หากมองพ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาฯ จะเห็นว่าเป็นกฎหมายที่ออกมาตั้งแต่พ.ศ. 2493 ปัจจุบันมีอายุ 70 กว่าปีแล้ว แม้ยังคงบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน และได้ถูกหยิบยกขึ้นมาใช้โดยเจ้าหน้าที่ตำรวจ ก็เป็นการหยิบยกขึ้นมาบังคับโดยขาดการคำนึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่ได้วางเจตนารมณ์ไว้ใช้บังคับต่อกรณีการใช้เครื่องเสียงเพื่อการโฆษณาในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นไปเพื่อค้ากำไรหรือไม่ แต่ไม่อาจตีความครอบคลุมถึงการแสดงความคิดเห็นของประชาชน อีกทั้งเมื่อประชาชนได้จัดการชุมนุมสาธารณะอย่างถูกต้องตามพ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 แล้ว การใช้เครื่องขยายเสียงเพื่อการชุมนุมควรเป็นสิ่งที่ได้รับการรับรอง และอยู่ภายใต้ความคุ้มครองจากพ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ เพื่อความสะดวกของผู้ใช้เสรีภาพในการชุมนุม ไม่จำเป็นต้องกังวลถึงการปฏิบัติตามกฎหมายประกอบอื่นๆ ที่มีเนื้อหาสาระในเรื่องเดียวกันอีก

การใช้กฎหมายอื่นๆ เข้ามาบังคับต่อการชุมนุมสาธารณะ เป็นความซ้ำซ้อนของกฎหมายและขาดความเคารพต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน

จากกรณีตัวอย่างการตั้งข้อกล่าวหาและดำเนินคดีของเจ้าหน้าที่ตำรวจต่อประชาชนในการชุมนุมสาธารณะข้างต้นแล้ว หากพิจารณาพ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558 ทั้งในด้านเนื้อหาและเจตนารมณ์ของกฎหมายอย่างครบถ้วนแล้ว จะพบว่าเนื้อหาของพ.ร.บ.ชุมนุมฯ ได้มีการกำหนดเรื่องการชุมนุมที่ต้องมีการเดินขบวนไว้แล้ว ซึ่งก็พอที่จะเป็นแนวทางการดูแลการชุมนุมของผู้จัดการชุมนุมและแนวทางการอำนวยความสะดวกของเจ้าหน้าพนักงานทั้งต่อผู้ร่วมชุมนุมและผู้ที่ต้องผ่านเส้นทางการชุมนุม อีกทั้งกรณีการใช้เครื่องขยายเสียงในการชุมนุมสาธารณะ ทางเจ้าหน้าที่ตำรวจก็ได้มีประกาศสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่ออกมาโดยอาศัยอำนาจในพ.ร.บ.ชุมนุมฯ เพื่อควบคุมไม่ให้เสียงดังจนเกิดการรบกวนประชาชนที่อยู่รอบๆ การชุมนุม ดังนั้นแล้ว การบังคับใช้กฎหมายอื่นๆ เช่น พ.ร.บ.รักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535, พ.ร.บ.จราจรทางบก พ.ศ.2522 และพ.ร.บ.ควบคุมการโฆษณาโดยใช้เครื่องขยายเสียง พ.ศ. 2493 เหล่านี้ ของเจ้าหน้าที่ต่อการชุมนุมสาธารณะที่ชอบด้วยกฎหมายแล้วนั้น จึงมีลักษณะเป็นการใช้กฎหมายที่ทับซ้อนอย่างมาก อีกทั้งการตีความบังคับใช้กฎหมายเหล่านี้ยังเกิดจากการตีความของเจ้าหน้าที่ฝ่ายเดียว โดยขาดมาตรฐานและความเข้าใจต่อหลักการสิทธิเสรีภาพพื้นฐานที่ประชาชนได้รับการรับรองไว้ทั้งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 และกติกาสากลว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR)

แม้หลักการและเหตุผลในการออกกฎหมายการชุมนุมสาธารณะจะระบุอยู่ท้ายพระราชบัญญัติว่า “โดยที่เป็นการสมควรกําหนดหลักเกณฑ์การใช้สิทธิชุมนุมสาธารณะให้ชัดเจนและโดยสอดคล้องกับกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมืองที่ประเทศไทยเป็นภาคี” แต่เมื่อมีกฎหมายที่ทับซ้อนหลายฉบับ ทำให้เจ้าหน้าที่สามารถเลือกหยิบใช้กฎหมายในการตั้งเงื่อนไข ควบคุม หรือตั้งข้อกล่าวหาต่อการชุมนุมสาธารณะก็ไม่อาจทำให้เกิดความชัดเจนในการใช้เสรีภาพในการชุมนุม แม้จะมีกลไกของศาลยุติธรรมในการตรวจสอบการใช้บังคับกฎหมายของเจ้าหน้าที่ แต่ก็ยังเป็นปัญหาที่ก่อให้เกิดภาระที่เกินความจำเป็นต่อประชาชนผู้ใช้สิทธิและเสรีภาพ ที่ต้องเสียเวลาและค่าใช้จ่ายในระหว่างการพิสูจน์ความถูกต้องผ่านกระบวนการยุติธรรมในชั้นศาล จนอาจทำให้ปัญหาเหล่านี้ กลายเป็นเครื่องมือปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นของประชาชนต่อผู้มีอำนาจทั้งในปัจจุบันและอนาคตต่อไป